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中國(guó)新聞周刊:義務(wù)教育——政府責(zé)任的明與不明

2006年02月28日 09:30

  (聲明:刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))

  隨著《義務(wù)教育法》的修訂,通過明確政府的投入責(zé)任,“人民教育人民辦”終于向“人民教育政府辦”轉(zhuǎn)變

  已經(jīng)20年沒有修訂的《義務(wù)教育法》,再度成為中國(guó)的熱點(diǎn)話題。

  2月25日,《義務(wù)教育法(修訂草案)》提請(qǐng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議“一讀”(即首度提請(qǐng)審議);下月初,全國(guó)“兩會(huì)”召開,該修訂草案將通過“二讀”,有望成為正式法律。

  在1月4日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過這份修訂草案前后,國(guó)務(wù)委員陳至立,全國(guó)人大常委會(huì)委員、教科文衛(wèi)委員會(huì)委員柳斌分別就農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和修訂草案做了解讀!斑@是深入實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的根本保證”。在全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革工作會(huì)議上,主管教育工作的陳至立這樣評(píng)價(jià)。

  實(shí)行20年的《義務(wù)教育法》的規(guī)定過于籠統(tǒng),只有區(qū)區(qū)18條,早已落后于時(shí)代的腳步。而最新的修訂草案中,義務(wù)教育法被擴(kuò)展到了95條。

  此番修訂,學(xué)界一直主張的義務(wù)教育“均衡化”原則得到了很大程度的體現(xiàn),重點(diǎn)班、重點(diǎn)學(xué)校都將成為歷史名詞,草案規(guī)定,“各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)促進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校均衡發(fā)展,不得以任何名義將義務(wù)教育學(xué)校分為重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校”,同時(shí)在草案第48條中,可見“均衡安排教育經(jīng)費(fèi),向薄弱學(xué)校傾斜”的字樣,扭轉(zhuǎn)了在實(shí)際中經(jīng)費(fèi)向“示范學(xué)!眱A斜之誤。

  更大范圍的均衡,是通過財(cái)政手段改變不同省份、同省的不同地區(qū)以及城市和農(nóng)村在教育資源上嚴(yán)重不均衡的格局。

  另一個(gè)重要的措施是建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。長(zhǎng)期以來,由于政府的投入和責(zé)任不足,義務(wù)教育名不副實(shí),成了“人民教育人民辦”,而新法明確了政府的投入責(zé)任,“人民教育政府辦”的原則得以確立。

  政府出手彌合教育差距

  當(dāng)前義務(wù)教育問題何在?從兩個(gè)百分比中可見端倪。

  第一個(gè):2%。2001年,國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部2001年在部分農(nóng)業(yè)地區(qū)調(diào)研并測(cè)算后發(fā)現(xiàn),中央財(cái)政在這些地區(qū)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入只占當(dāng)?shù)厝苛x務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的五十分之一。

  如果說這只是部分地區(qū)的抽樣調(diào)查,資深教育學(xué)者王善邁和楊東平給出了他們所了解的數(shù)據(jù):中央財(cái)政占全國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的11%。換言之,大部分的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)出自民眾和極為吃緊的縣鄉(xiāng)財(cái)政。而地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力的差異,也使各地的孩子接受教育的機(jī)會(huì)和質(zhì)量迥異。

  “各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育投入經(jīng)費(fèi)的比例也沒有確定,今年多、明年少,總讓教育界難為無米之炊”,安徽省教育廳基礎(chǔ)教育處副處長(zhǎng)周元對(duì)本刊說。

  “人民教育人民辦”的局面,在城市盡管意見多多,尚可維持;但在農(nóng)村,教育費(fèi)用的壓力,和農(nóng)業(yè)稅、醫(yī)療支出一起,構(gòu)成了農(nóng)民的三大負(fù)擔(dān)。

  2003年全國(guó)“兩會(huì)”期間,近600名人大代表聯(lián)名遞交修改《義務(wù)教育法》的議案,震動(dòng)會(huì)場(chǎng)。社會(huì)各界對(duì)義務(wù)教育現(xiàn)狀的不滿,加快了決策層行動(dòng)的腳步。

  半年后,《義務(wù)教育法》修訂列入十屆全國(guó)人大的一類立法規(guī)劃,2008年前必須完成!读x務(wù)教育法》的修訂速度驟然加快。

  與此同時(shí),中央和地方一些改革的舉動(dòng),也在無形中動(dòng)搖了“人民教育人民辦”的根基。

  近兩年來,隨著各省相繼取消農(nóng)業(yè)稅,包含在農(nóng)業(yè)稅內(nèi)的教育費(fèi)附加隨之消失,受此壓力,政府轉(zhuǎn)移支付力度已加大。2005年下半年后,包括廣東、海南、北京、蘇州等東部省市相繼開始試行“免費(fèi)義務(wù)教育”,使東西部差距愈發(fā)明顯。至此,中央財(cái)政開始出手幫助西部彌合差距。

  政府雖然意識(shí)到自己應(yīng)該在義務(wù)教育中承擔(dān)更大的責(zé)任,但具體到義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入,更為關(guān)鍵的工作則是測(cè)算和確定中央與地方財(cái)政分擔(dān)的比例。去年8月,國(guó)務(wù)院法制辦在教育部報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議的《義務(wù)教育法》修訂送審稿基礎(chǔ)上,多次會(huì)同教育部、財(cái)政部進(jìn)行討論、研究后,形成了征求意見稿。當(dāng)時(shí),財(cái)政部文教司仍在緊張地進(jìn)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)”的測(cè)算工作。一個(gè)月之后,《義務(wù)教育法(修訂草案)》第一稿出爐,在社會(huì)最為關(guān)心的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制方面,修訂草案與征求意見稿一樣,沒有做出明確的規(guī)定。不過,在修訂草案中,義務(wù)教育體制由“地方負(fù)責(zé)、以縣為主”,變成了“經(jīng)費(fèi)省級(jí)政府統(tǒng)籌”“管理以縣為主”。

  明確經(jīng)費(fèi)由省統(tǒng)籌,至少可以一省范圍內(nèi)一定程度拉平貧富地區(qū)間的教育經(jīng)費(fèi)差距。但在去年10月召開的一個(gè)有關(guān)《義務(wù)教育法》修訂的研討會(huì)上,眾多專家卻不表樂觀。理由很簡(jiǎn)單,中央與地方財(cái)政分擔(dān)的比例不確定,省級(jí)統(tǒng)籌就可能成為空中樓閣。

  2005年年底,在中央農(nóng)村工作會(huì)議召開前夕,作為該會(huì)議送給農(nóng)民的“新年禮物”之一,全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革工作會(huì)議首度公布了這一比例:西部地區(qū)為8∶2,中部地區(qū)為6∶4,東部地區(qū)除直轄市外,按照財(cái)力狀況分省確定。對(duì)校舍維修改造資金,中央與地方的分擔(dān)比例,中西部地區(qū)為5∶5,東部地區(qū)主要由地方承擔(dān),中央給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)性支持。對(duì)貧困學(xué)生提供免費(fèi)教科書資金,中西部地區(qū)由中央全額承擔(dān),東部地區(qū)由地方自行承擔(dān);對(duì)貧困寄宿學(xué)生的生活費(fèi)補(bǔ)助,由地方承擔(dān)。

  投入責(zé)任仍待清晰

  但上述比例僅是針對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的。并且只是政策,而不是法律。

  “比例是很具體的數(shù)據(jù),會(huì)經(jīng)常發(fā)生變化,在‘兩會(huì)’期間審議《義務(wù)教育法(修訂草案)》 時(shí),這一比例應(yīng)該不會(huì)寫進(jìn)草案中去”。教育部新聞發(fā)言人、辦公廳副主任王旭明接受本刊記者采訪說。

  于是,在修訂草案中,出現(xiàn)了這樣一句話:義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

  據(jù)本刊了解,國(guó)務(wù)院去年年底剛剛出臺(tái)的這一規(guī)定,在今年春節(jié)開學(xué)之際就將在西部開始實(shí)施,溫家寶總理去年“兩會(huì)”期間所做的對(duì)西部農(nóng)村義務(wù)教育的承諾也將提前兌現(xiàn)。

  全國(guó)人大常委會(huì)委員、教科文衛(wèi)委員會(huì)委員柳斌的話說,新法修訂有七大轉(zhuǎn)變:一、義務(wù)教育將由多渠道籌措經(jīng)費(fèi)、依靠人民辦教育,向主要依靠政府財(cái)政投入辦教育轉(zhuǎn)變;二、將由收費(fèi)義務(wù)教育逐步向免費(fèi)義務(wù)教育轉(zhuǎn)變;三、義務(wù)教育體制由“地方負(fù)責(zé)、以縣為主”,向“經(jīng)費(fèi)省級(jí)政府統(tǒng)籌”“管理以縣為主”轉(zhuǎn)變;四、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由在預(yù)算中與其他經(jīng)費(fèi)混為一體向單獨(dú)列項(xiàng)轉(zhuǎn)變;五、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)單列,可以增加透明度,便于審核、監(jiān)督。中央和省對(duì)縣里的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付由內(nèi)部操作向公開透明轉(zhuǎn)變;六、經(jīng)費(fèi)投入各級(jí)政府分擔(dān)體制由責(zé)任不明確向責(zé)任清晰和明確轉(zhuǎn)變;七、義務(wù)教育監(jiān)督由無從問責(zé)向逐步建立問責(zé)制轉(zhuǎn)變。

  但在教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家、北京師范大學(xué)教授王善邁看來,看似清晰的責(zé)任仍有諸多模糊之處。“生均經(jīng)常費(fèi)、最低辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)都沒有公布,這一分?jǐn)偙壤龑⒄帐裁礃?biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?”

  標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一基礎(chǔ)上出臺(tái)的中央與地方財(cái)政的分擔(dān)比例,自然顯得粗糙。盡管柳斌認(rèn)為中央和省對(duì)縣里的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在由內(nèi)部操作向公開透明轉(zhuǎn)變,但轉(zhuǎn)變初期,遺留舊時(shí)代的痕跡在所難免。據(jù)有關(guān)專家向本刊披露,近年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中,高達(dá)40%的經(jīng)費(fèi)被粗線條地冠之以“教育”的名義,比照全國(guó)教育投入占GDP比重約3%。這一現(xiàn)實(shí),顯然有些其他領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付也被劃進(jìn)了“教育”名下,而這些通過多種渠道下?lián)艿摹敖逃?jīng)費(fèi)”,并未完全用在教育上。

  “這反映了一種狀況,義務(wù)教育法的修訂也也好,經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制也好,都還是政府本位”,目前尚未能做到通過盡可能清晰細(xì)致的規(guī)定明確政府的責(zé)任。一位教育經(jīng)濟(jì)專家說,“這一次《義務(wù)教育法》的修訂,面對(duì)外界如此強(qiáng)大的要求經(jīng)費(fèi)清晰化的壓力,財(cái)政部門沒能完全到位”。

  (來源:《中國(guó)新聞周刊》;楊中旭)

 
編輯:邱觀史】
 

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