反壟斷法要有效發(fā)揮作用，須解決一系列關(guān)鍵問題，其中之一即是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置。現(xiàn)在看來，這一問題至少初步有一個(gè)比較明確的答案。正在十屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議審議的反壟斷法草案，已明確由國務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會(huì)。
由國務(wù)院而不是全國人大設(shè)立反壟斷委員會(huì)，符合市場普遍的預(yù)期。因?yàn)殡m然從理論上說，作為立法機(jī)構(gòu)和代議制的人大，具有足夠的獨(dú)立性和權(quán)威性，但法律不是生活在真空中，它必須考慮到現(xiàn)實(shí)可行性。法律不可行，事實(shí)上其權(quán)威性也就無從體現(xiàn)。而從現(xiàn)實(shí)性來講，至少在現(xiàn)階段，國務(wù)院顯然比人大對反壟斷法的實(shí)施有著更多的保障作用。
中國的有些法律，過于原則和抽象，以致在實(shí)施后才發(fā)現(xiàn)實(shí)際上行不通。反壟斷法一定要避免這種情況的出現(xiàn)。而從目前草案披露的對反壟斷機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置來看，立法者注意到了這一問題。反壟斷法草案對反壟斷機(jī)構(gòu)的設(shè)置是所謂的“雙層模式”，即“反壟斷委員會(huì)”和“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)”。前者由國務(wù)院有關(guān)部門負(fù)責(zé)人和法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)專家組成，負(fù)責(zé)“領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)”反壟斷工作。后者則承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)，負(fù)責(zé)具體執(zhí)法工作。這種“雙層模式”的執(zhí)法體制，特別是明確規(guī)定反壟斷委員會(huì)由國務(wù)院組成，它的好處在于：既維持了分散執(zhí)法的現(xiàn)有格局，又具有一定的前瞻性，為今后的機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整留有余地，是一種務(wù)實(shí)和穩(wěn)健的立法思路。另外，還可以彌補(bǔ)草案對于執(zhí)法權(quán)限劃分模糊、重疊的不足，為法律實(shí)施階段可能出現(xiàn)的執(zhí)法權(quán)沖突提供解決機(jī)制，保證法律的實(shí)施。
但是，法律不僅僅要考慮現(xiàn)實(shí)可行性，還必須從法律本身的公正出發(fā)，否則，法如不公，也就失去了意義。與成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家相比，中國的反壟斷主要針對兩類企業(yè)——公用企業(yè)和在華跨國公司的壟斷行為，以及消除和防范行政壟斷，鑒于這些企業(yè)往往有著盤根錯(cuò)節(jié)的復(fù)雜關(guān)系，調(diào)查難度大，尤其是行政壟斷還涉及到政府的公權(quán)力，這就要求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須要有足夠的獨(dú)立性和權(quán)威性，否則，法律的公正就難以保障。
但目前的反壟斷法在機(jī)構(gòu)設(shè)置上有其尷尬之處。假如把反壟斷法的執(zhí)法職能授予給一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，這極有可能挑起法律之間的沖突，對現(xiàn)有的行政管理體制帶來重大的沖擊，從而使反壟斷法的執(zhí)行陷于無窮無盡的漩渦和爭執(zhí)之中。假如目前的分散執(zhí)法模式不變，那么反壟斷法在不同領(lǐng)域、部門又無法得到一致的執(zhí)行，從而會(huì)破壞法的統(tǒng)一性和執(zhí)法的嚴(yán)肅性，也可能會(huì)使被規(guī)制對象想辦法鉆法律的空子。特別是在現(xiàn)有部門利益格局之下，反壟斷政策目標(biāo)一旦與其它政策目標(biāo)沖突，極有可能使其他政策目標(biāo)超越反壟斷政策目標(biāo)之上，這都會(huì)使得反壟斷法可能被擱置，成為美麗的裝飾。
總之，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置，事關(guān)反壟斷法的命運(yùn)。而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)如何設(shè)置才能做到科學(xué)有效，考驗(yàn)著立法者的智慧。(鄧聿文)
