目前，在對國有資產(chǎn)的監(jiān)管上，除了國資委外，外部監(jiān)管還有人大監(jiān)督、審計(jì)部門審計(jì)監(jiān)督，以及各級政府監(jiān)察和檢察部門的監(jiān)督等，但還是防止不了國資經(jīng)營和交易中的腐敗行為和流失現(xiàn)象，其中一個(gè)重要原因就是監(jiān)管體制一直未能理順，國資事實(shí)上處于無人監(jiān)管的地步。
⊙鄧聿文
歷經(jīng)15年起草歷程的國有資產(chǎn)法草案日前正式進(jìn)入十屆全國人大常委會第31次會議的審議程序。據(jù)多位參與國有資產(chǎn)法草案的起草專家透露，草案一個(gè)最大的“亮點(diǎn)”是讓國資委成為一個(gè)“干凈的出資人”，即只履行出資人的職責(zé)，剝離其本不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的監(jiān)督管理的職能。
眾所周知，作為國務(wù)院和地方各級政府的特設(shè)機(jī)構(gòu)，國資委目前是“老板” 、“婆婆”一肩扛。這種集管理者和出資人身份于一體的體制，當(dāng)然在實(shí)踐中容易引起混淆。因?yàn)閮烧叩穆毮芎湍繕?biāo)不一樣。政府管理者只負(fù)責(zé)監(jiān)管企業(yè)的經(jīng)營行為是不是符合法律的規(guī)范，有沒有違法行為，除此之外它就無所作為；而出資人則不一樣，它負(fù)有國有資產(chǎn)的保值增值責(zé)任。如果一個(gè)人既是監(jiān)管者又是出資人，那么從理論上說，當(dāng)企業(yè)完不成保值增值的任務(wù)時(shí)，作為監(jiān)管者的政府會放松監(jiān)管責(zé)任。從實(shí)際來看，國資委也常常出現(xiàn)既缺位又越位情況：比如，在選擇企業(yè)經(jīng)營管理者方面，董事會選擇經(jīng)理層的權(quán)利沒有依法落實(shí)；另一方面，國資委往往對國有企業(yè)日常的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行過度干涉，影響企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。
改革開放以來，中國積累了數(shù)量巨大的國有資產(chǎn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2006年末，中國國有及國有控股的非金融類企業(yè)總資產(chǎn)達(dá)29萬億。單國務(wù)院國資委管理的150多戶中央企業(yè)，其資產(chǎn)總額就達(dá)到10多萬億元人民幣。這些企業(yè)大多分布在關(guān)系到國家安全和國家經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，幾乎個(gè)個(gè)都是本行業(yè)的“巨無霸”。 面對如此之巨的國有資產(chǎn)，過于集權(quán)還會造成國資委管理幅度過寬，影響管理效率。
所以，國資委一身二任的結(jié)果，很可能是兩方面都做不好。就拿國資流失來說，近年來，在市場化改革和國有企業(yè)改制過程中，國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重，這是不爭的事實(shí)。比如，2005年對169家中央級國企的清產(chǎn)核資結(jié)果，總的資產(chǎn)損失高達(dá)3521.2億元。2007年，又審計(jì)出水利部等13個(gè)部門所屬單位對外投資造成國有資產(chǎn)損失或潛在損失2.29億元。這里很難說沒有國資委監(jiān)管不到位的責(zé)任。
因此，有必要給國資委“減負(fù)”， 讓其做一個(gè)“干凈的出資人”，只負(fù)責(zé)出資人職責(zé)范圍內(nèi)的事情。當(dāng)然，作為一個(gè)“干凈的出資人”，國資委也有監(jiān)督之責(zé)，但這時(shí)所實(shí)施的監(jiān)督只是作為股東對其資產(chǎn)的監(jiān)督，是一種內(nèi)部監(jiān)管，與政府行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)管不一樣。這樣，國資委就可以集中精力去做它應(yīng)該做的事情，而把監(jiān)管企業(yè)的責(zé)任委托給其他機(jī)構(gòu)，比如監(jiān)察部去做。這是一種比較合理的分法。
不過，讓國資委做一個(gè)“干凈的出資人”只是完成了事情的一半，國資委退出行政監(jiān)管后，誰去監(jiān)管國有企業(yè)和國有資產(chǎn)？在這一點(diǎn)上，國有資產(chǎn)法草案似乎語焉不詳。前述國資法起草專家倒是提出了一個(gè)三層次的監(jiān)管體系作為解決辦法：首先是委托人層次，由最高權(quán)力機(jī)構(gòu)作為全民的代表充當(dāng)國資管理的委托人，在全國人大設(shè)立國有資產(chǎn)委員會負(fù)責(zé)國資的占有、使用、分配、處分、轉(zhuǎn)換等重大決策；第二層次是經(jīng)營者層次，有一個(gè)或數(shù)個(gè)國有資產(chǎn)經(jīng)營委員會負(fù)責(zé)國資的經(jīng)營，其下設(shè)有具體的經(jīng)營機(jī)構(gòu)；第三個(gè)層次則是監(jiān)管者層次，有一個(gè)獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全部國資的監(jiān)管，可以讓監(jiān)察部來承擔(dān)。
這個(gè)設(shè)想當(dāng)然比國資委一家作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)和出資人機(jī)構(gòu)更完善，但也不是沒有問題。全國人大充當(dāng)國資管理的委托人，人大監(jiān)督只能務(wù)虛，具體的監(jiān)管還必須落實(shí)到一個(gè)實(shí)體機(jī)構(gòu)。現(xiàn)在的監(jiān)察部能否擔(dān)負(fù)起這一職責(zé)來，我看有點(diǎn)懸。原因在于，現(xiàn)有的對政府各部門及其領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察已經(jīng)夠監(jiān)察部忙活了，再去監(jiān)察龐大的國有資產(chǎn)，監(jiān)察部極可能分身無術(shù)。
另外，對國企和國資的監(jiān)督涉及到復(fù)雜的專業(yè)知識，比如，對欺詐性交易、MBO中的不公平定價(jià)交易等引發(fā)的國資流失問題的監(jiān)管，就需要有相關(guān)的知識背景和人才，監(jiān)察部也缺乏這方面的人才。我的看法是，不妨把現(xiàn)在的國資委改造成一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，類似銀監(jiān)會和保監(jiān)會，可以叫國監(jiān)會，專門監(jiān)督國資，它既懂行又有經(jīng)驗(yàn)。至于第二層次的國資經(jīng)營部門，可以按照金融性國資、非金融性國資和行政性國資三塊，成立三個(gè)國有資產(chǎn)經(jīng)營委員會，作為控股公司，負(fù)責(zé)具體經(jīng)營。國監(jiān)會和國資經(jīng)營委員會直接對全國人大負(fù)責(zé)。
目前，在對國有資產(chǎn)的監(jiān)管上，除了國資委外，外部監(jiān)管還有人大監(jiān)督、審計(jì)部門審計(jì)監(jiān)督，以及各級政府監(jiān)察和檢察部門的監(jiān)督等，但還是防止不了國資經(jīng)營和交易中的腐敗行為和流失現(xiàn)象，其中一個(gè)重要原因就是監(jiān)管體制一直未能理順，國資事實(shí)上處于無人監(jiān)管的地步。國有資產(chǎn)法草案既然已經(jīng)明確了國資委的職能定位，不妨再向前邁進(jìn)一步，消除國資管理體制中的監(jiān)管痼疾，使萬億國資更好地造福于全體國民。(作者系中央黨校學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)副編審)
圖片報(bào)道
