地方財(cái)政在土地出讓金分配中的比例上升過程，恰是其違法現(xiàn)象日漸泛濫的過程！土地違法泛濫的真正動(dòng)力源于我國(guó)的土地出讓金制度。要制約地方政府的土地違法沖動(dòng)，必須從源頭上解決問題。
最近，中央對(duì)土地違法現(xiàn)象的查處力度明顯加強(qiáng)。12月10日，監(jiān)察部和國(guó)土資源部聯(lián)合召開新聞發(fā)布會(huì)，通報(bào)了土地違法違規(guī)典型案件查處情況。截至2007年初，各地共自辦案件22395件，涉及土地32872.84公頃，包括開平市市委書記趙瑞彰在內(nèi)的多名涉案官員受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)、行政警告等處分。12月11日，溫家寶總理主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，以極為嚴(yán)厲的口吻強(qiáng)調(diào)將“重點(diǎn)查處嚴(yán)重破壞、浪費(fèi)、閑置土地資源的違法違規(guī)案件”。
土地違法現(xiàn)象為何屢禁不止？通常，人們都把問題歸結(jié)于我國(guó)對(duì)違法官員的處罰過輕。土地違法泛濫的確與此有關(guān)。統(tǒng)計(jì)顯示，2001年至2005年間，土地違法只有1%的黨政紀(jì)查處風(fēng)險(xiǎn)，0.1%的刑事責(zé)任追究風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)占用耕地違法案件處罰輕，導(dǎo)致違規(guī)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于收益，促使土地違法案件連續(xù)多年呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。但是，這只能說是導(dǎo)致土地違法泛濫的因素之一，是從結(jié)果層面來看的。實(shí)際上，土地違法泛濫的真正動(dòng)力源于我國(guó)的土地出讓金制度。
所謂土地出讓金，就是在土地國(guó)有的情況下，國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，土地使用者一次性或分次支付的一定數(shù)額的貨幣款。我國(guó)土地出讓金制度經(jīng)過了幾次變革。
1988年11月開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，正式將土地使用費(fèi)改為土地使用稅，標(biāo)準(zhǔn)為每平方米0.2元—10元不等，每年收取一次。土地使用稅的收入分配，是中央和地方政府對(duì)半分成。1989年5月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》，規(guī)定凡進(jìn)行國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓的地區(qū)，其出讓收入必須上交財(cái)政，中央與地方四六分成，即40%上交中央財(cái)政，60%留歸地方財(cái)政。
1993年，財(cái)政部公布了《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》，明確把出讓土地使用權(quán)所得稱為“土地出讓金”，并將地方政府上交中央財(cái)政部分的比例下調(diào)為5%，即地方財(cái)政留95%，中央財(cái)政得5%。1994年實(shí)行分稅制后，土地出讓金作為地方財(cái)政的固定收入全部劃歸地方財(cái)政所有。
值得強(qiáng)調(diào)的是，地方財(cái)政在土地出讓金分配中的比例上升過程，恰是地方政府違法現(xiàn)象日漸泛濫的過程！
土地出讓金從此開始逐步成為地方政府的“第二財(cái)政”。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的一份調(diào)查報(bào)告指出：“在一些地方政府，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政成為名副其實(shí)的‘土地財(cái)政’。”
由于土地出讓金悉數(shù)歸地方財(cái)政，并且，土地出讓金以非稅收入的形式游離于預(yù)算之外，使得地方政府不僅盡享土地出讓金帶來的豐厚收益，在支配這筆龐大資金的時(shí)候也不受相關(guān)法律的約束，因?yàn)榻刂聊壳埃�沒有法律對(duì)土地出讓金收益管理作出規(guī)范，處于空白地帶。土地出讓金不僅沒有明確的法律規(guī)定，甚至也鮮受權(quán)力約束。土地出讓金可以被地方政府游刃有余地使用，在支配和使用過程中充滿了暗箱操作，相應(yīng)地，也強(qiáng)化了地方政府通過違法手段追逐自身利益最大化的沖動(dòng)。土地出讓金顯而易見地受到地方政府的厚愛。
由此導(dǎo)致了幾個(gè)不良后果：其一，土地違法現(xiàn)象愈演愈烈。其二，地方政府為了自身利益最大化，盡可能地壓低征地補(bǔ)償款，并且常常在與動(dòng)遷戶未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的情況下就強(qiáng)行拆遷，由此引發(fā)嚴(yán)重的群體性事件。其三，地方政府為了獲取更豐厚的土地出讓金，不斷通過自身所獨(dú)有的壟斷特權(quán)抬高地價(jià)，導(dǎo)致“地王”在各地不斷涌現(xiàn)，并因此間接推動(dòng)了房?jī)r(jià)的上漲，使中央調(diào)控樓市的部分努力被化解。其四，違法侵占耕地行為的增多，導(dǎo)致耕地面積大幅減少，直接對(duì)我國(guó)的糧食安全構(gòu)成威脅。
目前，監(jiān)察部和國(guó)土資源部嚴(yán)查土地違法違規(guī)案件，將在一定程度上和一定階段減少土地違法現(xiàn)象的發(fā)生。但是，也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，由于土地出讓金所具有的非預(yù)算特征和土地出讓金對(duì)于地方財(cái)政難以替代的重要性這兩大因素，在不能通過土地違法違規(guī)獲取利益最大化的情況下，地方政府很可能變本加厲地通過其對(duì)土地的壟斷特權(quán)，在不違法違規(guī)的情況下，刻意提高單位土地的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)，這顯然可以彌補(bǔ)土地供應(yīng)政策收緊和中央徹查土地違法行為給地方財(cái)政帶來的“損失”。當(dāng)然，地方政府這樣做必然進(jìn)一步抬高房屋的構(gòu)成成本，從而使中央對(duì)房市的調(diào)控變得更為艱難。
可以說，只要現(xiàn)有的土地出讓金制度不改革，地方政府違法濫批土地的違法沖動(dòng)就一直存在，為了改變這一局面，全國(guó)人大代表黃河教授曾經(jīng)在全國(guó)“兩會(huì)”期間提交“關(guān)于修改與完善《土地管理法》的議案”，建議將建設(shè)用地土地出讓金統(tǒng)一收至中央財(cái)政，明確該部分財(cái)政收入的使用時(shí)間和具體用途。筆者認(rèn)為，這不失為一個(gè)好的解決辦法，因?yàn)樗軓脑搭^上制約地方政府的土地違法沖動(dòng)，當(dāng)然，具體到相關(guān)細(xì)節(jié)可以通過調(diào)研和征求各方意見等環(huán)節(jié)逐步完善起來，以使其更具有可行性。(賈圖 作者為北京人，房地產(chǎn)資深評(píng)論人士)
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