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　　對于農(nóng)業(yè)用地的土地承包權，允許“自愿有償”的流轉，同時強調(diào)“三個不得”；對于宅基地則嚴格限制其流轉，但保護它的“用益物權”；對于集體經(jīng)營性建設用地則實現(xiàn)了“同地同權”的目標，允許在統(tǒng)一規(guī)范市場上的轉讓與開發(fā)。這一格局的設定，避免了激烈的利益沖突，堅持了農(nóng)地保護的原則，并使得土地的長期收益更有保障。

　　關注農(nóng)村土地流轉

　　《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確指出要按照產(chǎn)權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。在現(xiàn)有的體制障礙下，一方面，《決定》積極推進城鄉(xiāng)一體化，要求在征地時依據(jù)同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障問題。另一方面，對于集體所有的不同類型土地，《決定》提出了有區(qū)別的土地管理和土地流轉要求。

　　農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權流轉“三個不得”

　　隨著農(nóng)村勞動力外出務工的增多和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村對加快土地承包經(jīng)營權流轉的要求更加迫切。適應這一要求，《決定》提出“完善土地承包經(jīng)營權權能……加強土地承包經(jīng)營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。但是農(nóng)業(yè)用地土地承包經(jīng)營權的流轉是以“三個不得”為條件的。

　　首先，《決定》要求“堅持最嚴格的耕地保護制度……堅決守住十八億畝耕地紅線”，把耕地保護做為整個農(nóng)村土地管理的首要目標。這一前提也就決定了農(nóng)業(yè)用地的土地承包經(jīng)營權流轉要堅持農(nóng)地農(nóng)用，“不得改變土地用途”。其次，土地是集體所有的，是集體經(jīng)濟賴以生存的根本資源，土地流轉的只是承包經(jīng)營權，不能在流轉中變更土地所有權屬性，在保留土地所有權的前提下，土地使用權/耕作權的轉讓、轉租、抵押等的價值是有限度的。因此，“不得改變土地集體所有性質(zhì)”的規(guī)定事實上消除了土地兼并的制度基礎。同時，農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權利是受保護的，《決定》通過對“農(nóng)村土地確權、登記、頒證工作”，以及“完善土地承包經(jīng)營權權能”的要求，和“不得損害農(nóng)民土地承包權益”的規(guī)定，把農(nóng)民利益擺在了重要位置，保障農(nóng)用地土地承包權的和諧流轉以及農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定。

　　宅基地的流轉不被允許

　　《決定》中保護的只是宅基地的“用益物權”，宅基地的流轉是不被允許的。這是國家在宏觀層面上的深入考慮。大量的農(nóng)村住宅一旦進入市場，對于城市的住宅市場將產(chǎn)生極大的沖擊。這不單單是指由此帶來的地方政府土地出讓金等收入的大量減少，還包括大量配套的公共設施的成本負擔問題。

　　在我國現(xiàn)階段未征收物業(yè)稅或公共設施使用費的情況下，貿(mào)然開放農(nóng)村住宅市場會對地方財政造成不利影響，也會打擊公共設施的提供方的積極性。而部分專家提出的“宅基地置換城市戶籍和公寓”的做法則事實上是以地換房，其權利的互換是不平等的，對于農(nóng)民不盡公平。這種“以土地換一元”的模式，隨著問題的步步浮現(xiàn)，必然出現(xiàn)前后操作的不統(tǒng)一，從而導致社會矛盾。《決定》出于方方面面影響的考慮，對宅基地執(zhí)行“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴格宅基地管理”的原則，要求“農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復墾為耕地，調(diào)劑為建設用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設用地計劃，并優(yōu)先滿足集體建設用地”是對農(nóng)民、對地方政府、對潛在的土地使用者負責的嚴肅行為。

　　集體經(jīng)營性建設用地管理取得重大突破

　　《決定》在集體經(jīng)營性建設用地的管理上取得了重大的突破�！爸鸩浇�立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益”的規(guī)定，在事實上承認了同地同權，消除了城鄉(xiāng)建設用地(特指經(jīng)營性建設用地)的“二元”差異。

　　《決定》清楚地體現(xiàn)了對于經(jīng)營性建設用地用于經(jīng)濟發(fā)展的認識，明確其目標是如何最大限度地實現(xiàn)土地價值，同時保障農(nóng)民收益。土地的價值由其上附著的權利決定。此前，城鄉(xiāng)二元結構不單單限制了集體經(jīng)濟發(fā)展用地在土地市場上的交換，更限制了其按揭、抵押、開發(fā)的權利，這種不完全的產(chǎn)權，使得農(nóng)村集體土地市場價值要比相同地段具有完全產(chǎn)權的城市國有土地的價值低，產(chǎn)權收益具有不確定性，導致建設者缺乏長期考慮，建設質(zhì)量相對較差，引進的也往往是低水平的勞動密集型企業(yè)。因此，要實現(xiàn)集體經(jīng)濟發(fā)展用地土地價值的最大化關鍵在于：第一，通過賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展用地以完全的產(chǎn)權來提高土地價值；第二，通過市場實現(xiàn)其價值。這正是《決定》中強調(diào)“在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益”以及“通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權”的意義所在。允許在統(tǒng)一市場上和國有用地一樣的轉讓行為，包括“經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權益”，集體經(jīng)營性建設用地的產(chǎn)權相對完整，土地使用者可以基于市場做出長期的投資決策，選擇附加值更高、長期回報率更好的土地使用方式。得益于此，土地利用效率能夠大幅提高，而農(nóng)村集體在產(chǎn)業(yè)上的土地投入的回報也能夠得到大幅的增加。同時，股份制實踐已經(jīng)能夠將集體經(jīng)濟發(fā)展用地的收益較為公平地分配給所有農(nóng)民。而工業(yè)商業(yè)的發(fā)展又可以為地方政府帶來有效的稅收，在方方面面形成共贏的格局。

　　通過以上的解讀可以看出，《決定》對于集體所有的不同類型土地提出了不同的管理要求。對于農(nóng)業(yè)用地的土地承包權，允許“自愿有償”的流轉，同時強調(diào)“三個不得”；對于宅基地則嚴格限制其流轉，但保護它的“用益物權”；對于集體經(jīng)營性建設用地則實現(xiàn)了“同地同權”的目標，允許在統(tǒng)一規(guī)范市場上的轉讓與開發(fā)。這一格局的設定，避免了激烈的利益沖突，堅持了農(nóng)地保護的原則，并使得土地的長期收益更有保障。在實踐中我們更應該深入體會《決定》對于不同類型土地的管理要求，并將其落實到操作中來。(作者劉宣 單位：中山大學國土資源與環(huán)境學系）