(聲明：刊用中國(guó)《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
文／林生菊
我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象：政府一方面從外界聘請(qǐng)專業(yè)人士做政府雇員，另一方面又鼓勵(lì)公務(wù)員下崗創(chuàng)業(yè)。而這兩方面，都不是特別成功。要解釋這個(gè)現(xiàn)象，需要審視一下公務(wù)員體制。
2006年，媒體報(bào)道北京市海淀區(qū)以20萬(wàn)年薪聘請(qǐng)7位政府雇員，并頒布了《海淀區(qū)政府雇員制暫行辦法》。近日當(dāng)記者趕去采訪的時(shí)候，當(dāng)初的雇員已經(jīng)難覓蹤影。一位辦公人員說(shuō)：“這項(xiàng)工作我們已經(jīng)不做了�！�
無(wú)獨(dú)有偶，2004年曾給政府雇員開出全國(guó)最高年薪而引起媒體關(guān)注的無(wú)錫市，其政府雇員制嘗試也淡出了人們的視線。從2002年吉林省最早試行，到各地紛紛仿效，再到歸于沉寂，政府雇員制5年起伏之路的背后究竟是什么？
閃亮登場(chǎng)后的沉寂
中國(guó)人事科學(xué)院人事政策研究室主任李建鐘這樣解釋政府雇員制實(shí)行的初衷，“這是我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)際需要。它有助于打破公務(wù)員身份的終身制，建立比較靈活、高效的管理機(jī)制；還有助于引進(jìn)特殊的、急需的管理和技術(shù)人才，激發(fā)公務(wù)員隊(duì)伍的活力�！崩罱ㄧ娫u(píng)論說(shuō)，“從國(guó)際上來(lái)看，隨著公共管理體制的改革，增加短期聘任制公務(wù)員也是一個(gè)基本趨勢(shì)和潮流，它改變了公務(wù)員職務(wù)常任的傳統(tǒng)管理方式�！�
在英國(guó)，除核心司的部分高級(jí)官員還沿用委任外，其他公務(wù)員都實(shí)行契約聘用。而美國(guó)常任制公務(wù)員已經(jīng)由20世紀(jì) 30年代的87.9%下降為目前的55.5%。
從我國(guó)實(shí)際來(lái)看，各地以聘用關(guān)系為基礎(chǔ)的“政府雇員制”在最初閃亮登場(chǎng)之后，似乎已漸歸平淡。
北京市海淀區(qū)人事局一位不愿透露姓名的官員對(duì)記者抱怨：“這項(xiàng)工作已經(jīng)基本停了，因?yàn)榈搅司唧w的執(zhí)行，編制怎么辦，財(cái)政怎么算，什么崗位需要招聘這樣的雇員，甚至政府雇員究竟如何定義，都不明確�！�
政府雇員，本質(zhì)上是聘任制公務(wù)員。“但‘雇員’的概念并不能直接表示‘聘任’的意思，因?yàn)樗袊?guó)家工作人員都可以稱作國(guó)家雇員�！豆珓�(wù)員法》選擇用‘職務(wù)聘任’而不是‘雇員制’來(lái)表述這一任職方式，能更準(zhǔn)確地反映這種以合同為基礎(chǔ)的人事關(guān)系。”李建鐘向記者解釋，“聘任制是一種以契約為基礎(chǔ)的、具有靈活任期的任職方式，原來(lái)是行政隸屬、職務(wù)常任，現(xiàn)在是平等協(xié)商、聘期靈活，與公務(wù)員選任制和委任制在人事管理上有明顯的差異。”
那位官員之所以產(chǎn)生疑問(wèn)，是因?yàn)檎蛦T制尚無(wú)全國(guó)性的統(tǒng)一部署�！ �
除了北京，同樣沒(méi)有繼續(xù)踐行雇員制的是無(wú)錫市。2004年，無(wú)錫市通過(guò)筆試、面試、電視公開選拔等程序，以50萬(wàn)和30萬(wàn)的年薪聘請(qǐng)了兩位雇員，分別擔(dān)任對(duì)日招商首席代表和無(wú)錫市首席電視節(jié)目主持人。
招商首席代表顏兵，2000年獲日本橫濱國(guó)立大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)法碩士學(xué)位。此后，在多家日本上市企業(yè)就職，負(fù)責(zé)對(duì)外投資決策等。他作為政府雇員的工作，簡(jiǎn)單講就是三項(xiàng)：一是招商引資；二是為政府出謀劃策，制定對(duì)日外經(jīng)貿(mào)政策，研究日本經(jīng)營(yíng)投資方式，尋找與無(wú)錫的對(duì)接點(diǎn)，提出適合無(wú)錫的招商模式；三是為駐無(wú)錫日資企業(yè)提供服務(wù)。
2006年合同到期之后，雙方?jīng)]有續(xù)約，引發(fā)媒體軒然大波，無(wú)錫至今未招新的政府雇員。時(shí)隔一年，無(wú)錫市人事局一位官員用仍然帶有痛感的語(yǔ)氣對(duì)記者說(shuō)，“我們的出發(fā)點(diǎn)很好，可是卻被媒體炒作的變了樣，讓雙方當(dāng)事人都受到了傷害�！�
媒體在此之后，很少再提政府雇員制這個(gè)名詞。從這些跡象來(lái)看，政府雇員制似乎是沉寂了。
遭遇尷尬的原由
政府雇員制沉寂的原因，跟此項(xiàng)制度還缺少相關(guān)配套有關(guān)。政府雇員不僅編制和財(cái)政都不好解決，而且工作績(jī)效不易考核。
無(wú)錫市與顏兵停止續(xù)約時(shí)，有媒體斷言，不再續(xù)約的原因是顏兵沒(méi)有完成5000萬(wàn)元的招商任務(wù)。事實(shí)上，雙方均不認(rèn)可這個(gè)說(shuō)法。
顏兵對(duì)記者說(shuō)：“5000萬(wàn)究竟怎么衡量？如果是我?guī)?lái)的投資商，最后不是經(jīng)過(guò)我來(lái)簽約，或者他當(dāng)時(shí)沒(méi)有來(lái)簽約，但通過(guò)我了解了無(wú)錫，幾年之后再找時(shí)機(jī)簽約，那是否算我的招商業(yè)績(jī)呢？”很明顯，數(shù)字是明確的，但是考核的方法并不明確。甚至包括寫報(bào)告，“一份有價(jià)值的報(bào)告可能比100份沒(méi)有價(jià)值的報(bào)告更有益社會(huì)，那么報(bào)告的價(jià)值該怎么衡量？數(shù)量不能決定質(zhì)量�！�
對(duì)無(wú)錫來(lái)說(shuō)，顏兵帶去的并不僅是招來(lái)的日資企業(yè)。他通曉日語(yǔ)及日本文化，對(duì)日本500余個(gè)行業(yè)的上千家企業(yè)進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)研究。憑借其在日本企業(yè)界良好的人脈關(guān)系，其在任兩年中，曾組織上百批次的日商到無(wú)錫考察，單是給政府的報(bào)告就寫了十多個(gè)，太湖國(guó)際科技產(chǎn)業(yè)城就是顏兵提出并規(guī)劃的。對(duì)招商目標(biāo)企業(yè)的選擇，更是他精心研究過(guò)的，“一個(gè)企業(yè)為何要到你這里來(lái)，他需要的是什么，他來(lái)了之后是否能夠盈利，是否符合本地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的藍(lán)圖，這些都是要統(tǒng)籌考慮的。否則就不能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏，簡(jiǎn)單的拉來(lái)資金絕不是我們所要的�！边@是一種很科學(xué)的招商思路。
工作的效果無(wú)法用金錢衡量，這就需要有嚴(yán)謹(jǐn)而科學(xué)的選拔標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法、待遇等級(jí)體系來(lái)配套。
除了這些配套措施，政府怎樣給高薪聘請(qǐng)的雇員創(chuàng)造一個(gè)最佳運(yùn)行系統(tǒng)？講究協(xié)作的社會(huì)中，任何工作都能單打獨(dú)斗。環(huán)境的營(yíng)造、關(guān)系的處理決定了政府付出的高成本是否能產(chǎn)生預(yù)期效益。環(huán)境如果出了問(wèn)題，預(yù)期的效益將大打折扣，顏兵打了個(gè)比方，一輛高速行駛的列車，可能會(huì)被軌道上的一個(gè)小石頭給推翻。具體到“環(huán)境”的所指，就是政府雇員參與的內(nèi)容、參與的渠道、申訴的渠道以及整個(gè)群體觀念上的認(rèn)同，顏兵說(shuō)：“我的同事是憑借一種樸素的常識(shí)來(lái)配合我的工作，而不是制度的功勞。”依靠自發(fā)的意識(shí)，就難保證工作效果。
另一個(gè)問(wèn)題是，究竟什么樣的崗位有這樣的需求？無(wú)錫市最初打算招13名政府雇員，后來(lái)變?yōu)?名，實(shí)際只招了2 名。北京市的那位官員甚至說(shuō)：“我們自己的公務(wù)員都用不過(guò)來(lái)，怎么用雇員？”公務(wù)員隊(duì)伍龐大且不乏人才。涉及到有些專業(yè)性強(qiáng)的技術(shù)工作，還可以外包給其他組織，例如中介機(jī)構(gòu)、軟件設(shè)計(jì)公司等等。
究竟是否有必要聘請(qǐng)政府雇員，聘請(qǐng)之后怎么安排，在當(dāng)前的中國(guó)被暫且打了個(gè)問(wèn)號(hào)。
規(guī)范成了雙刃劍
在顏兵看來(lái)，政府雇員制是社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然。“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的高速發(fā)展，要求公務(wù)員也要變。這需要理念的更新，公務(wù)員制度從用人角度來(lái)說(shuō)需要進(jìn)行改革。其實(shí)，說(shuō)到底還是行政管理的效益和成本問(wèn)題�！�
對(duì)政府雇員制的推行，學(xué)者們最初擔(dān)心的恰恰是成本問(wèn)題。北京師范大學(xué)管理學(xué)教授王建民至今仍持這樣的意見(jiàn)：“ 如果按過(guò)去的模式，編外增加政府工作人員且給以高薪，那行政成本不僅不會(huì)降低，反而提高了�！�
深圳的做法或許值得借鑒，它不局限在政府機(jī)關(guān)推行雇員制，而是全市機(jī)關(guān)事業(yè)單位都在推行范圍，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位雇員制。最重要的是，雇員占用本單位編制員額，實(shí)行占編不入編，工資也并非絕對(duì)高薪。深圳此舉目的就是創(chuàng)新人事管理機(jī)制、提高政府運(yùn)作效能和控制行政運(yùn)作成本。
這表明，學(xué)者們所擔(dān)心的政府雇員制負(fù)面影響，在技術(shù)上可以得到有效控制，并非無(wú)法解決。
有人說(shuō)，政府雇員制的沉寂是因?yàn)闆](méi)有得到《公務(wù)員法》的支持。我們翻開2006年開始實(shí)行的《公務(wù)員法》，赫然發(fā)現(xiàn)第十六章對(duì)職位聘任專列了5條。如果政府雇員就是聘任制公務(wù)員，那么應(yīng)該是獲得了法律支持。
《公務(wù)員法》在承認(rèn)聘任制公務(wù)員的同時(shí)，還針對(duì)雇員制試點(diǎn)實(shí)踐中存在的問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范。如，要實(shí)行聘任制公務(wù)員，首先必須經(jīng)過(guò)省級(jí)以上主管部門批準(zhǔn)，這樣一來(lái)，原來(lái)地方各自為政就很難繼續(xù)下去。
其次，必須在現(xiàn)有的公務(wù)員編制內(nèi)，這就避免了人員超編的問(wèn)題。不過(guò)，在特殊情況下，公務(wù)員法也留有余地，在編制已滿的情況下，為了特殊的目的，可以通過(guò)一定程序，增加特殊編制，但和以前相比，就多了報(bào)批的時(shí)間和審查的過(guò)程。
再次是經(jīng)費(fèi)限制，必須在工資總額范圍內(nèi)。同時(shí)實(shí)施的職位也要求是專業(yè)性很強(qiáng)或輔助性的崗位。
可以說(shuō)，《公務(wù)員法》已經(jīng)意識(shí)到聘任制的必要性，也考慮到聘任制可能具有的投機(jī)性。規(guī)范在此時(shí)成了一柄雙刃劍，將編制、預(yù)算以及程序合法性問(wèn)題一一解決，為聘任制的推行鋪了條路基，但同時(shí)又給聘任制的推行提高了門檻。
這道門檻是否就是導(dǎo)致政府雇員制沉寂的根本原因？
“聘任”孤掌難鳴
通過(guò)兩年的實(shí)踐，顏兵認(rèn)為：“能選聘高級(jí)人才做政府雇員，無(wú)錫市委市政府相當(dāng)?shù)木鳌９珓?wù)員的工作性質(zhì)決定了有很多知識(shí)、技巧、資源不是短期培訓(xùn)可以獲得。假如長(zhǎng)期培訓(xùn)獲得知識(shí)之后再回來(lái)工作，成本和代價(jià)更高�！�
我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象：政府一方面從外界聘請(qǐng)專業(yè)人士做政府雇員，另一方面又曾鼓勵(lì)公務(wù)員下崗創(chuàng)業(yè)。而這兩方面，都不是特別成功。要解釋這個(gè)現(xiàn)象，需要審視一下公務(wù)員管理體制。
在傳統(tǒng)管理體制下，干部能進(jìn)不能出、能上不能下。如此既不利于公務(wù)員自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也不利于公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高，有觀察人士認(rèn)為，公務(wù)員業(yè)務(wù)能力和工齡不成正比。一般公務(wù)員工作幾年后，專業(yè)水準(zhǔn)實(shí)際在下降，達(dá)不到市場(chǎng)需求。這一點(diǎn)中外皆然，實(shí)行聘用制對(duì)公務(wù)員體制來(lái)說(shuō)相當(dāng)于注入“活水”。
然而，這道“活水”目前很難注入。因?yàn)檫@里出現(xiàn)個(gè)循環(huán)：既有人員不流動(dòng)，多余編制就無(wú)法空出，聘任政府雇員的機(jī)會(huì)相應(yīng)減少，公務(wù)員隊(duì)伍維持原狀。
在社會(huì)保障方面，我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)在醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等方面存在制度差異，公務(wù)員由于采用長(zhǎng)期激勵(lì)的辦法，從進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍開始，工資、福利、職務(wù)逐級(jí)晉升。各種福利和職務(wù)級(jí)別相關(guān)，退休后不是實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)，而是享受退休待遇。這種長(zhǎng)期激勵(lì)其實(shí)不利于人員的流動(dòng)，一旦中途退出，意味著其他待遇就消失了。
在某種程度上，公務(wù)員的社會(huì)保障如果不和企事業(yè)單位接軌，將不利于聘任制的實(shí)行，實(shí)行聘任制反而可能成為擴(kuò)編和增加開支的渠道，李建鐘說(shuō)：“專家們的擔(dān)心不是多余的”。聘任制作為靈活有效管理方式，倘若得不到相關(guān)配套法規(guī)、政策的支持，將孤掌難鳴。
如果《公務(wù)員法》對(duì)聘任制公務(wù)員的規(guī)定，反映了改革的績(jī)效化導(dǎo)向，那么從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，聘任制的操作細(xì)節(jié)也還需要盡快明確，例如聘任制公務(wù)員的權(quán)利、義務(wù)、社會(huì)保障、福利、工資制度等。李建鐘建議，“在職能、崗位確定的情況下，有些崗位完全可以實(shí)行聘任制。在現(xiàn)有空編的情況下，可以逐步擴(kuò)大聘任制的范圍�！�
“我想聘任制除了引進(jìn)人才之外，還有個(gè)重要的方面是推動(dòng)精兵簡(jiǎn)政，既提高行政效率，又降低行政成本。”李建鐘說(shuō)。聘任制有助于推動(dòng)機(jī)關(guān)人員能進(jìn)能出，減少長(zhǎng)期激勵(lì)、福利制度帶來(lái)的弊端，即使對(duì)聘任制公務(wù)員實(shí)行比企業(yè)好的待遇，也同樣可以減少開支。
或許，《公務(wù)員法》只是昭示了政府雇員制的方向，路就在腳下，但在目前的中國(guó)要想暢行無(wú)阻，還有很多工作要做。
(摘自《決策》)
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