什么是公共利益？
對(duì)于征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，《物權(quán)法》第42條規(guī)定，必須是“為了公共利益的需要”。因?yàn)閷?shí)在難以界定，《物權(quán)法》沒(méi)有明確規(guī)定什么是“公共利益”。在討論中，有學(xué)者提出，在法學(xué)上，這里的“公共利益”稱(chēng)之為不確定概念。其界定應(yīng)該由法官?zèng)Q定。法官需要在個(gè)案上通過(guò)創(chuàng)造性的裁判來(lái)賦予公共利益基本的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即把公共利益具體化。
有學(xué)者強(qiáng)調(diào)對(duì)“公共利益”必須作嚴(yán)格的限定解釋。因?yàn)楣怖姹粸E用的次數(shù)太多了，開(kāi)發(fā)商喜歡這塊地，就找規(guī)劃部門(mén)改規(guī)劃，讓規(guī)劃部門(mén)下一個(gè)拆遷通知，這個(gè)地就是他的了。公共利益的界定理論上不難下定義，但是應(yīng)該引入程序正義的理念。既然是個(gè)人所有的房子，具有合法的國(guó)有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，所以要認(rèn)定公共利益，不能不尊重所有人的話(huà)語(yǔ)權(quán)。而這方面的現(xiàn)行法律制度是有缺憾的。
有學(xué)者從憲法與行政法的視角提出，公共利益的界定是沒(méi)有辦法加以列舉的。以前在討論起草中華人民共和國(guó)征收征用法時(shí)，也列舉了很多的條款，比如說(shuō)修學(xué)校、高速公路之類(lèi)的，但是具體類(lèi)別很難做出明確的界定。最后討論確定應(yīng)該要引入一個(gè)程序性條款，讓被拆遷主體投票。如果贊成票超過(guò)一定的比例就是公共利益。公共利益當(dāng)中到底能否包含商業(yè)目的，對(duì)此也有一些不同的理解。世界各國(guó)的發(fā)展都不再僅僅把鐵路、公園、學(xué)�？醋魇羌兇獾墓怖�，還有一些其他的商業(yè)目標(biāo)，包括可能是地方政府為了本地發(fā)展所做的規(guī)劃建設(shè)(包括拆遷)都可以被看作是公共利益。
有學(xué)者從訴訟法的視角提出，民事訴訟法當(dāng)中也有所謂的公益訴訟，實(shí)際上就是涉及到公共利益的訴訟。這個(gè)公共利益怎么判斷，我們從訴訟法的角度通常考慮這么幾個(gè)因素：首先這個(gè)糾紛當(dāng)中涉及到的應(yīng)該是多數(shù)人的利益而不是一個(gè)人的利益，而一個(gè)人的利益有時(shí)候也可能會(huì)是公共利益，但是多數(shù)人的利益通常是公共利益。但通常也并非必然，也可能是私人利益的簡(jiǎn)單相加。但是多數(shù)人的利益符合一定條件就很容易轉(zhuǎn)化成公共利益，而且這個(gè)利益一定是長(zhǎng)久性、穩(wěn)定性的利益，且并不是一個(gè)隱性的利益。第三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，公共利益應(yīng)該是連接性的利益，共損共榮，而且起到鋪墊的作用。第四個(gè)更直觀的標(biāo)準(zhǔn)，其往往是傾向于非經(jīng)濟(jì)利益，比如說(shuō)城市的發(fā)展、城市的規(guī)劃，城市的規(guī)劃一般來(lái)說(shuō)是一個(gè)非經(jīng)濟(jì)的利益。
有學(xué)者強(qiáng)調(diào)認(rèn)為，商業(yè)利益是否就一定不是公共利益？商業(yè)利益和公共利益二者是否是對(duì)立的？在談?wù)摴怖娴慕缍?biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，大家反復(fù)提到兩個(gè)案子，一個(gè)是輝瑞案件，還有一個(gè)是帝國(guó)大廈拆遷案。美國(guó)紐約建帝國(guó)大廈的時(shí)候也遭遇到釘子戶(hù)。但最后法官說(shuō)，這個(gè)地方如果拆掉，將來(lái)建起帝國(guó)大廈以后，對(duì)紐約的發(fā)展是有利的，因此是公共利益。輝瑞案件也好，帝國(guó)大廈也好，法官都沒(méi)有因?yàn)槠涫撬饺碎_(kāi)發(fā)，而否認(rèn)是公共利益。Windows給比爾蓋茨帶來(lái)了無(wú)窮的財(cái)富，但是也使世界進(jìn)入了網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，我們每個(gè)人都是受益者，我們不能陷入單純的思維來(lái)認(rèn)定公共利益。
有律師從法律實(shí)務(wù)的視角提出，作為拆遷政策，有根據(jù)商業(yè)利益開(kāi)發(fā)和公共利益開(kāi)發(fā)的兩種類(lèi)型。二者如何區(qū)別呢？土地管理法和房地產(chǎn)管理法有相關(guān)規(guī)定，一些建設(shè)項(xiàng)目可以以劃撥的方式獲得土地。對(duì)此可以理解為，以劃撥方式獲得土地的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)該更靠近公共利益，有國(guó)家機(jī)關(guān)的用地，軍事單位的用地，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，學(xué)校、養(yǎng)老院等公益事業(yè)的用地，國(guó)家重點(diǎn)扶持的交通、水利等公用設(shè)施建設(shè)用地等。這些都應(yīng)該是公共利益的領(lǐng)域。但是這些設(shè)施的開(kāi)發(fā)行為有的是政府主導(dǎo)的，有的可能就是開(kāi)發(fā)商代替政府做的。比如政府沒(méi)有錢(qián)，可能要引入一些開(kāi)發(fā)商進(jìn)來(lái)，開(kāi)發(fā)商賺取幾年的運(yùn)行費(fèi)。所以區(qū)分公共利益和商業(yè)行為，只要符合用途，就應(yīng)該是公共利益，不是這個(gè)用途的，就應(yīng)該屬于商業(yè)行為。
有學(xué)者認(rèn)為，抽象地界定公共利益是不可能的，但在個(gè)案中卻是可能的。公共利益的界定本身是對(duì)個(gè)人自由的限制問(wèn)題。因此這里有一個(gè)利弊衡量，平衡取舍的問(wèn)題，也就是說(shuō)，所得與所失哪一個(gè)更值得保護(hù)，這是一個(gè)判斷的問(wèn)題。如果是從城市的發(fā)展，市容的美化角度為理由，否定私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，利弊的取舍是失衡的。
如何界定公共利益
有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該由法院去判斷什么是公共利益。但有學(xué)者認(rèn)為，雖然應(yīng)該是將公共利益的決策程序更多的交給法院。但是在現(xiàn)在的中國(guó)，尤其是在城市房屋拆遷管理?xiàng)l例繼續(xù)有效的情況下，法官是走不到這一步的�，F(xiàn)行的拆遷管理?xiàng)l例設(shè)定了行政的程序，做出一個(gè)行政裁決，這種裁決生效是具體行為行政，有兩條路可以選，一個(gè)是房地產(chǎn)管理部門(mén)自己去強(qiáng)制執(zhí)行，另外就是向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，就是非訴強(qiáng)制執(zhí)行，法官進(jìn)行的僅僅是行政要件的審查而不是合法性的審判，因?yàn)椴皇切姓V訟案件而只是非訴強(qiáng)制執(zhí)行的問(wèn)題，最多法官拒絕執(zhí)行，但是之后房地產(chǎn)管理部門(mén)還是有執(zhí)行的權(quán)力存在。
有學(xué)者認(rèn)為，公共利益確實(shí)很難判斷。從程序機(jī)制來(lái)講就是實(shí)體解決不了問(wèn)題靠程序來(lái)解決，怎么解決？就是大家討論形成合議，多數(shù)人的就是真理，少數(shù)人的意見(jiàn)只能被界定為和正確答案相反的意見(jiàn)和觀點(diǎn)，少數(shù)人的利益只能在多數(shù)人的意見(jiàn)得到尊重的基礎(chǔ)上才能受到兼顧。國(guó)外有學(xué)者就提出首先要尊重多數(shù)人的利益，同時(shí)兼顧少數(shù)人的利益。歸根到底這個(gè)要由法院來(lái)判斷。法院來(lái)判斷可能會(huì)考慮前面講的幾個(gè)因素。葉林教授提出的問(wèn)題實(shí)際上涉及到的并非公共利益的判斷問(wèn)題，而是一個(gè)多數(shù)人的決策機(jī)制，就是民事權(quán)利的限制性的處分。民事權(quán)利有的時(shí)候像破產(chǎn)一樣，破產(chǎn)里有一個(gè)強(qiáng)制性的破產(chǎn)程序，多數(shù)人都通過(guò)了，少數(shù)人不妥協(xié)，要少數(shù)服從多數(shù)。這個(gè)機(jī)制引進(jìn)到民事權(quán)利的行使范疇里，這也是現(xiàn)代社會(huì)的新型的產(chǎn)物，在近代社會(huì)以個(gè)人為本位的歷史時(shí)代，這個(gè)問(wèn)題很難出現(xiàn)。
政府在房屋征用拆遷中扮演怎樣的角色
在現(xiàn)實(shí)的拆遷中政府到底承擔(dān)什么角色？有學(xué)者提出，在拆遷條例中政府有這樣幾個(gè)角色，第一是發(fā)放拆遷許可證。其次是政府頒發(fā)給拆遷人的許可證，允許它拆遷了。之后政府就退回去了，讓拆遷人和被拆遷戶(hù)去談，去簽補(bǔ)償和拆遷協(xié)議，簽成協(xié)議就走民事訴訟程序，簽不成協(xié)議必須要經(jīng)過(guò)政府的行政裁決，之后就是具體行政行為了。其只能通過(guò)行政復(fù)議和行政程序進(jìn)行。從目前調(diào)研的案件看，幾乎申請(qǐng)裁決的絕大部分都是拆遷人，被拆遷人提出裁決的很少，或者通過(guò)這種裁決拿到利益的很少，幾乎沒(méi)有。第三個(gè)角色——執(zhí)行裁決。政府做出的拆遷的裁決生效之后，立刻就可以執(zhí)行。這是政府在拆遷中的三個(gè)角色。這意味著，當(dāng)事人如果不聽(tīng)話(huà)，政府都可以出面來(lái)解決。
有學(xué)者提出，政府官員應(yīng)該要記住三句話(huà)，多聽(tīng)、少說(shuō)、多服務(wù)。政府應(yīng)該是服務(wù)型的政府，對(duì)于開(kāi)發(fā)商和業(yè)主要一碗水端平。但是現(xiàn)在的印象好象不是這樣。公眾的感覺(jué)好像是政府往往和開(kāi)發(fā)商是合伙人，或者一致行動(dòng)人，或者利害關(guān)系人，但是也很少拿到證據(jù)，但是法律上的證據(jù)是有的，政府出讓土地賺錢(qián)了。如果做不到一碗水端平，只能會(huì)加劇當(dāng)前的信譽(yù)株連的現(xiàn)象，進(jìn)一步貶損政府的信用度。是否能適度地向處于弱勢(shì)地位的被拆遷人予以適度的傾斜，包括多推出一些行政調(diào)解的措施，不僅是拆遷，包括當(dāng)前工商局、質(zhì)監(jiān)局在處理消費(fèi)者侵權(quán)案件中，也可以加強(qiáng)行政調(diào)解。對(duì)付奸商最有力的手段就是政府公權(quán)力，民眾更多是老弱婦孺。無(wú)論是規(guī)劃也好，做出拆遷行政裁決也罷，都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)慎重二字的基本精神。如果行政許可太濫了，就不值錢(qián)了。
有律師提出，行政機(jī)關(guān)在拆遷活動(dòng)中的角色如何界定至關(guān)重要�，F(xiàn)在大多數(shù)的拆遷行為，不管是政府作為主體在開(kāi)發(fā)建設(shè)、修路、架橋，還是開(kāi)發(fā)商進(jìn)行的城市建設(shè)，總體來(lái)講都是以政府為主導(dǎo)的。我們認(rèn)為政府應(yīng)該介入晚一些，應(yīng)該強(qiáng)化服務(wù)職能、調(diào)節(jié)職能，不能動(dòng)輒啟動(dòng)行政強(qiáng)制程序來(lái)進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。
《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》急需修訂
有學(xué)者認(rèn)為，從這個(gè)案件應(yīng)當(dāng)引起深思，提出質(zhì)疑和審查《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的合法性問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)的憲法修正案，公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！段餀�(quán)法》規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。這里的法律指的是狹義的法律，立法法的第8條規(guī)定對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收要用法律來(lái)設(shè)定，由此看來(lái)，城市房屋拆遷管理?xiàng)l例是一個(gè)違反立法法的無(wú)效條例。另外，所有的拆遷只要拿到拆遷許可之后，后面的程序會(huì)按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定的程序去進(jìn)行。而要申請(qǐng)領(lǐng)取房屋拆遷許可證，申請(qǐng)人應(yīng)該向房屋所在地的市縣人民政府提交下列資料，其中最重要的是國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件。而在這個(gè)時(shí)候原有房屋并沒(méi)有被拆遷，房屋的所有者還擁有房屋的所有權(quán)和一定年限土地使用權(quán)。為什么在這個(gè)特定的點(diǎn)上在一個(gè)物上會(huì)出現(xiàn)兩種權(quán)利？按照《物權(quán)法》的一物一權(quán)，這個(gè)規(guī)定是站不住。
有學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為，我們關(guān)注這一事件不僅是拆遷本身的問(wèn)題，要進(jìn)一步拓展到呼吁建立四個(gè)程序，第一要建立公共利益的認(rèn)定程序，第二是規(guī)劃程序，按照規(guī)劃法由規(guī)劃委納入規(guī)劃，地是干什么的？是商業(yè)還是體育及文化設(shè)施。第三是國(guó)有土地使用權(quán)的回購(gòu)程序。把使用權(quán)從第一個(gè)人那里買(mǎi)回來(lái)，也避免了一女兩嫁的現(xiàn)象，還沒(méi)有和丈夫離婚呢，又把閨女嫁給別人了，這怎么行？政府作為最誠(chéng)實(shí)的“人”，不要搞一女兩嫁。第四才是拆遷程序。每個(gè)環(huán)節(jié)都對(duì)應(yīng)著相應(yīng)的司法救濟(jì)和民事訴訟、刑事訴訟的救濟(jì)。
有律師認(rèn)為，《物權(quán)法》頒布之后，希望對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂。對(duì)于任何人來(lái)講，自己家的房子被拆除或者被拆遷都是一個(gè)重大的事件。希望現(xiàn)行《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》修訂以后，對(duì)私人財(cái)產(chǎn)保護(hù)的有效性大幅度提高。(袁祥 吳春岐）
