現(xiàn)有機(jī)構(gòu)之所以難以協(xié)調(diào)的根源，主要在于部門職能劃分不清楚，導(dǎo)致部門利益交織，部門之間互相扯皮
8月17日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于成立國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》稱，為切實(shí)加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全工作，國務(wù)院決定成立國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組。
到目前為止，加上2003年成立的國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)和今年剛成立的產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組，國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)共有29個(gè)。
這個(gè)機(jī)構(gòu)是根據(jù)1997年的《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》設(shè)立的。從該條例的規(guī)定和實(shí)施的效果來看，國務(wù)院的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置基本得到了規(guī)范和控制，沒有出現(xiàn)不斷擴(kuò)張和膨脹的現(xiàn)象。不過仍然存在下述問題：
第一，國務(wù)院設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)應(yīng)增強(qiáng)法律依據(jù)。
1997年的《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》僅僅規(guī)定了國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，并沒有規(guī)定臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，而在中央人民政府的網(wǎng)站和國務(wù)院所下發(fā)的一些規(guī)范性文件中，“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”和“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”連用并稱，似乎兩者并無區(qū)別。
事實(shí)上，臨時(shí)機(jī)構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并非同類機(jī)構(gòu)，臨時(shí)機(jī)構(gòu)的任務(wù)是為了應(yīng)付臨時(shí)的或者突發(fā)的重要事務(wù)，而議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的任務(wù)則是為了承擔(dān)跨部門的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)。
可見，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)屬于常設(shè)機(jī)構(gòu)，而臨時(shí)機(jī)構(gòu)則是常設(shè)機(jī)構(gòu)之外的暫時(shí)性機(jī)構(gòu)，因此設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的條件和程序應(yīng)該是不同的，國務(wù)院應(yīng)為設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)制定專門程序，而不應(yīng)按照議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的程序來進(jìn)行。
如果從行政組織法定的角度來說，《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》中所規(guī)定的國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)中并無“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”這一類機(jī)構(gòu)，而且也并沒有給國務(wù)院設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)留下空間，從這一點(diǎn)來說，國務(wù)院設(shè)立了一些臨時(shí)機(jī)構(gòu)還需要法律依據(jù)。
當(dāng)然，在遇到全國性的重大臨時(shí)問題或者突發(fā)性問題時(shí)，也有必要設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行緊急處置，最典型的例子就是2003年為了應(yīng)對SARS所引發(fā)的公共危機(jī)而緊急成立的全國防治非典型肺炎指揮部，卓有成效地對公共危機(jī)進(jìn)行處理。因此，為這種臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)該預(yù)留法律上的空間，但必須得到法律的明確授權(quán)。
第二，對國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置規(guī)范得仍然不夠。
《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》規(guī)定：可以交由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)職能的或者由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)可以解決問題的，不另設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。仔細(xì)分析目前29個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職責(zé)，有一些完全可以交由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)職能或者由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)便可以解決，而現(xiàn)有機(jī)構(gòu)之所以不能協(xié)調(diào)的根源，則主要在于部門職能劃分不清楚，導(dǎo)致部門利益交織，部門之間互相扯皮，從而需要在國務(wù)院組成部門之外再設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)各部門之間的利益。
以剛成立的國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組為例，與產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全問題相關(guān)的部門主要包括：農(nóng)業(yè)部(主要負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管)、質(zhì)檢總局(主要負(fù)責(zé)食品和有關(guān)消費(fèi)品整治組)、食品藥品監(jiān)管局(主要負(fù)責(zé)藥品監(jiān)管)以及其他一些部門如衛(wèi)生部、工商總局等等。這些部門的相關(guān)權(quán)限大多有法律依據(jù)，如《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》賦予了農(nóng)業(yè)部門對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管權(quán)，《產(chǎn)品質(zhì)量法》賦予了質(zhì)檢部門對一般產(chǎn)品的監(jiān)管權(quán)，《藥品管理法》則賦予了食品藥品監(jiān)管部門對藥品的監(jiān)管權(quán)，諸如此類。
實(shí)際上，這些相關(guān)法律在起草過程中的主導(dǎo)力量正是這些相關(guān)部門，部門之間爭奪某一事項(xiàng)的監(jiān)管權(quán)力，形成的結(jié)果往往是同一事項(xiàng)分割成由幾個(gè)部門來承擔(dān)，每個(gè)部門承擔(dān)其中的一部分職責(zé)，并以法律的形式予以固定下來。這種情形導(dǎo)致的結(jié)果就是，國務(wù)院的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)將會(huì)繼續(xù)增多。比如說，將要出臺(tái)的《反壟斷法》(草案)中便主張要設(shè)立一個(gè)反壟斷的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，因?yàn)榉磯艛嗟氖马?xiàng)由商務(wù)部、工商總局等幾個(gè)部門在分別承擔(dān)。
議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)的不夠規(guī)范，只是我國行政管理體制不順的一種表面現(xiàn)象，深層原因在于部門利益的分割。我國的行政管理體制，在某種程度上可以說是部門利益之間的博弈場所；要推動(dòng)行政管理體制改革的深入，先要破除部門利益所設(shè)置的藩籬。國務(wù)院部門的設(shè)置及其職責(zé)范圍是形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，幾經(jīng)精簡，幾經(jīng)膨脹，并非按照管理要素而進(jìn)行的科學(xué)設(shè)置。因此，需要借鑒國外的成熟經(jīng)驗(yàn)，按照管理要素對行政管理權(quán)力進(jìn)行科學(xué)的橫向配置，并加以法定化。□
【作者：熊文釗(中央民族大學(xué)法學(xué)院教授)、張步峰(中央民族大學(xué)法學(xué)院講師)】
