“我為什么親自應訴，還動員這么多警察旁聽？”浙江省杭州市公安局交通治安分局局長鄭彤輝堅定地說，法治社會要求警察嚴格依法辦案，所辦的案子要經(jīng)得起法律的檢驗。
前不久，杭州市江干區(qū)人民法院公開審理了原告章某訴被告杭州市公安局交通治安分局公安行政處罰爭議一案。章某因涉嫌偷手機被交通治安分局給予拘留15天的行政處罰。章某不服，訴至法院，要求撤銷行政處罰。鄭彤輝親自到庭應訴，六十多名民警參加了當天的旁聽。
“面對行政訴訟，為保障公民的權(quán)利，我理應到庭，還原事實真相�！编嵧x如此解釋他出庭應訴的動機。
而該案的開庭在引起社會關(guān)注的同時，也將近年來漸成常態(tài)的行政首長出庭應訴制度再次推向了公眾的視野。
行政首長出庭應訴從個別走向普遍
杭州市江干區(qū)法院行政庭副庭長魏東所告訴記者，行政首長出庭應訴，在他們這里已不是新鮮事兒。
據(jù)介紹，自2007年4月《杭州市江干區(qū)行政首長出庭應訴工作實施辦法》施行以來，截至目前，江干區(qū)法院已審理了5起行政首長出庭應訴的案件。
“作為地方行政審判司法環(huán)境得到優(yōu)化的重要標志，行政首長出庭應訴制度一直以來都是法院聯(lián)合地方政府努力構(gòu)建的重要制度之一，但囿于各種因素的影響，前些年行政首長出庭應訴的情況并不樂觀。”回憶起當時的情景，寧波市中級人民法院行政庭法官章浩一臉無奈地說，有的法院全年沒有一起被告法定代表人出庭應訴的案件，更多的行政首長愿意身在“幕后”而不愿走到“臺前”接受原告質(zhì)問和法官詢問。
2006年9月，寧波市政府出臺《關(guān)于在全市行政機關(guān)中倡導和逐步推行行政首長出庭應訴工作的通知》后，扭轉(zhuǎn)了“全年無應訴首長”的現(xiàn)象。進入2007年，行政首長出庭應訴在寧波兩級法院的行政訴訟庭審中已是較為普遍。
數(shù)據(jù)顯示，自2006年10月以來，寧波市兩級法院審理的行政案件中，行政機關(guān)首長(包括負責人)出庭的有123人，大約占總結(jié)案數(shù)的七分之一。
行政機關(guān)負責人出庭應訴制度越來越得到社會的認同，行政機關(guān)負責人出庭應訴從個別現(xiàn)象逐漸走向普遍現(xiàn)象。記者了解到，2005年，江蘇省南通市行政機關(guān)與法院率先推行行政負責人出庭應訴制度。如今，江蘇全省已有11個地級市和31個縣(市、區(qū))的黨委、政府出臺專門文件，實施行政機關(guān)負責人出庭應訴制度，4年來全省被告行政機關(guān)負責人出庭應訴的行政案件累計達1213件。
來自寧波中院的一份調(diào)查顯示，行政機關(guān)負責人出庭后，總體庭審效果均較以前有所提高，行政協(xié)調(diào)結(jié)案成功率亦有所提高。在全市審結(jié)的382件一審行政案件中，有行政機關(guān)負責人出庭的案件71件，協(xié)調(diào)成功81件，成功率達到了36.6%。
一半以上行政首長出庭實質(zhì)參與度不高
采訪中，有許多法官對記者說，行政首長出庭應訴制度的落實，增強了行政首長依法行政的意識，而且通過參加訴訟，“一把手”及時查找和發(fā)現(xiàn)了問題所在，這為行政權(quán)力的正確行使和行政管理政策的正確出臺搭建了信息反饋平臺，同時也為法院做好行政訴訟協(xié)調(diào)工作、妥善解決行政爭議提供了現(xiàn)實條件。
但是，也有法官坦言，實踐中，行政首長出庭應訴主動性不夠，出了庭也只是走走形式等問題漸次顯現(xiàn)。
“國土部門的負責人在整個庭審中一言不發(fā)，只宣讀了答辯狀。”對此，小劉表示很失望。此前，因為對土地部門的行政裁決不服，小劉將國土部門告上了法庭。
寧波中院的統(tǒng)計也顯示，占52%的行政機關(guān)負責人的庭審實質(zhì)參與度不高。“真正熟悉案情，熟悉涉案法律法規(guī)、政策規(guī)范，對證據(jù)運用、焦點分析很清晰到位的，往往不多，行政機關(guān)負責人庭審實質(zhì)參與程度還有待提高�！睂幉ㄖ性盒姓シü僮T星光告訴記者。
譚星光認為，盡管“一把手”不一定是業(yè)務主管，也不必具體參與部門的每一個具體行政決定，但對于工作的流程、辦事程序、政策和法律依據(jù)應當是清楚的。在相對人質(zhì)疑或法庭調(diào)查的情況下，由行政機關(guān)負責人當庭說明與答疑無疑會收到權(quán)威的政策宣示效果。
記者注意到，在治安行政處罰、戶籍管理等案件上，幾乎在寧波各基層法院，公安機關(guān)負責人都親自到庭應訴，多個地方的公安機關(guān)還組織了民警旁聽訴訟。與此形成鮮明對比的是，土地、城建規(guī)劃、環(huán)境、勞動、工商等案件數(shù)量相對較大的部門，行政首長出庭應訴率并不高。
不同級別的行政部門首長出庭應訴也存在不均衡問題。有這樣一組數(shù)據(jù)，從2006年1月起至2007年6月，寧波市級、區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政部門涉訴行政案件分別為103件、676件、35件，法定負責人出庭應訴分別為6次、97次、5次。
進一步細化制度設計建議設立應訴法律條款
“如何才能更好的規(guī)范行政首長出庭應訴工作，充分發(fā)揮行政首長出庭應訴制度的優(yōu)勢呢？”這是章浩、譚星光等法官們一直在思考的問題。
譚星光舉例說，有的地方規(guī)定重大、復雜的行政案件，行政機關(guān)負責人應當出庭，但重大、復雜的行政案件由誰確定、根據(jù)何種標準來確定，法院與行政機關(guān)對此判斷不一致又如何辦？
此外，就提高負責人庭審的實質(zhì)參與程度，要求法官在庭審中有效引導，通過業(yè)務程序、政策流程的解釋等手段，給負責人創(chuàng)造有效參與的途徑，征求行政機關(guān)的意見，對何種條件下行政機關(guān)負責人應出庭達成共識等等，這些都有待制度設計的進一步細化。
目前，制約行政機關(guān)負責人出庭應訴的有效機制是來自于行政機關(guān)內(nèi)部考核。即未完成規(guī)定出庭任務的行政機關(guān)在年終考核時扣除一定的分數(shù)，從而影響行政機關(guān)在各機關(guān)間的排名直至獎金，本質(zhì)上，這種約束是行政機關(guān)內(nèi)部的約束，缺乏可直接歸責的法律責任。
譚星光建議，在修改行政訴訟法時，設立行政機關(guān)負責人出庭應訴的條款，并引入相應的法律責任約束，具體條款可以以下面方式表述：“行政機關(guān)負責人在訴訟中，有就本單位職責、工作程序或具體案件事實進行出庭作證的義務，法庭在認為有必要時可通知有關(guān)行政機關(guān)負責人出庭。”他認為，在行政訴訟法修改之前，可以嘗試推動地方立法，在本市范圍內(nèi)引入行政機關(guān)負責人出庭應訴的規(guī)定。(袁定波）
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