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　　今年是改革開放30周年，這30年中的第六次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在今年的“兩會”中隆重拉開了帷幕。每一次改革都是為了解決政府管理中不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的問題，而問題意識的不同使每一次改革的側(cè)重點(diǎn)和功效有所區(qū)別。2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，是社會期待的政府深度改革邁出的第一步，以前五次改革所沒有的五個“第一次”作為它的標(biāo)識，讓它呈現(xiàn)出明顯的特點(diǎn)。

　　一、第一次對行政體制改革進(jìn)行頂層設(shè)計和遠(yuǎn)景規(guī)劃

　　黨的十七屆二中全會審議通過了中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，從深化行政管理體制改革的重要性和緊迫性、深化行政管理體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)、加快政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)、做好改革的組織實(shí)施工作六個方面，確定了從2008年開始到2020年不斷深化行政管理體制改革的方向和路徑、思路和措施�！兑庖姟反_定了改革的總體目標(biāo)，即“到2020年建立起不斷完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。今后五年，要加快政府職能轉(zhuǎn)變，深化政府機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)依法行政和制定建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)打下堅實(shí)基礎(chǔ)�！边@是第一次對行政體制改革進(jìn)行頂層設(shè)計和遠(yuǎn)景規(guī)劃，表明著眼于十七大關(guān)于實(shí)現(xiàn)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值到二0二0年比二000年翻兩番的全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求，把這次改革納入了顯現(xiàn)成熟謀劃的高境界戰(zhàn)略空間和整體性戰(zhàn)術(shù)軌道，既有長遠(yuǎn)韜略，又有眼前計劃，既有總體要求，又有階段目標(biāo)，走出了避免體制改革就事論事、頭痛醫(yī)頭、顧此失彼等局限的重要一步。

　　二、第一次對行政體制改革進(jìn)行科學(xué)發(fā)展觀的界定

　　《意見》和《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案(草案)》，提出并貫徹了五項(xiàng)基本原則，即必須堅持以人為本，把維護(hù)人民群眾的根本利益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；必須堅持與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與建設(shè)社會主義民主政治和法治國家相協(xié)調(diào)；必須堅持解放思想、實(shí)事求是，正確處理繼承與創(chuàng)新、立足國情與借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的關(guān)系；必須堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下鼓勵地方結(jié)合實(shí)際改革創(chuàng)新；必須堅持穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)，做到長遠(yuǎn)目標(biāo)與階段性目標(biāo)相結(jié)合，全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合，處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。遵循這五項(xiàng)基本原則形成的總體改革設(shè)想和新的國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能框架，生動地體現(xiàn)了作為第一要義的“發(fā)展”， 作為核心的“以人為本”， 作為根本要求的“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”， 作為根本方法的“統(tǒng)籌兼顧”的科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵，是第一次對行政體制改革進(jìn)行科學(xué)發(fā)展觀的界定，體現(xiàn)了十七大關(guān)于要把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國理政各個環(huán)節(jié)，毫不動搖地堅持改革方向，提高改革決策的科學(xué)性，增強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性的要求，開創(chuàng)了行政體制改革科學(xué)發(fā)展的局面。

　　三、第一次對政府機(jī)構(gòu)和職能進(jìn)行以大部門體制為龍頭的調(diào)整

　　《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案(草案)》突出了改革的三個重點(diǎn):一是加強(qiáng)和完善宏觀調(diào)控，合理配置宏觀調(diào)控部門的職能，形成科學(xué)權(quán)威高效的宏觀調(diào)控體系；二是加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)部門建設(shè)，健全管理體制，強(qiáng)化服務(wù)功能，保障和改善民生；三是按照探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制的要求，對一些職能相近的部門進(jìn)行整合，實(shí)行綜合設(shè)置。根據(jù)三個重點(diǎn)的要求，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案(草案)》明確了改革的五個著力點(diǎn)：一是合理配置宏觀調(diào)控部門的職能；二是調(diào)整完善行業(yè)管理體制；三是完善能源資源和環(huán)境管理體制；四是理順市場監(jiān)管體制；五是加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)部門建設(shè)。在由27個組成部門、1個直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、15個直屬機(jī)構(gòu)、4個辦事機(jī)構(gòu)、16個部委管理的國家局、14個直屬事業(yè)單位構(gòu)成的新的國務(wù)院機(jī)構(gòu)中，作為大部門體制探索而新組建的有交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等，顯然，新的框架重要的不是機(jī)構(gòu)數(shù)量的增減，而是機(jī)構(gòu)職能的重大調(diào)整。這是第一次對政府機(jī)構(gòu)職能以大部門體制為龍頭進(jìn)行調(diào)整，與精簡各級領(lǐng)導(dǎo)班子和廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，加快干部隊伍年輕化為任務(wù)的1982年改革；與首次提出轉(zhuǎn)變政府職能但主要解決弱化專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動等職能，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力和轉(zhuǎn)向行業(yè)管理問題的1988年改革；與初步提出適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，按照政企職責(zé)分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精兵簡政，提高效率目標(biāo)的1993年改革；與著力轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行精兵簡政，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間職責(zé)分工，完善行政運(yùn)行機(jī)制的1998年改革；與以深化國有資產(chǎn)管理體制改革、完善宏觀調(diào)控體系、健全金融監(jiān)管體制、繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革、加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)為重點(diǎn)的前五次改革相比，這次改革顯然通過大部制為示范，使政府機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整開始了由經(jīng)濟(jì)適應(yīng)型目標(biāo)模式向社會回應(yīng)型目標(biāo)模式的轉(zhuǎn)變，由權(quán)力型政府定位向服務(wù)型政府定位的轉(zhuǎn)變。

　　四、第一次對行政體制的內(nèi)部矛盾進(jìn)行理順權(quán)責(zé)關(guān)系的觸動

　　《意見》在指導(dǎo)思想中強(qiáng)調(diào)“按照建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，為全面建設(shè)小康社會提供體制保障”。據(jù)此提出了深化國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革、推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革、精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)、推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的四大任務(wù)。《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案(草案)》按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)和構(gòu)建政府權(quán)責(zé)體系的要求，對宏觀調(diào)控部門的職能進(jìn)行了重大調(diào)整，剝離項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)審批和微觀運(yùn)行的功能，突出做好發(fā)展規(guī)劃和計劃、財稅政策、貨幣政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的功能，對行業(yè)管理部門的職能進(jìn)行合理配置，使其更加注重在制定和組織實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃、國家標(biāo)準(zhǔn)等方面的作用。《意見》還對解決各級政府關(guān)系問題、部門之間扯皮推諉問題、事業(yè)單位職能邊界不清問題、垂直管理問題方面提出了明確要求。與過去改革偏重行政體制的外部特征，不夠涉及行政體制的內(nèi)部矛盾相比，這次改革第一次對行政體制的內(nèi)部矛盾進(jìn)行了理順權(quán)責(zé)關(guān)系的觸動，開始通過對機(jī)構(gòu)和職能的合理調(diào)整以及對權(quán)責(zé)的合理配置，撬動由部門利益和地方利益導(dǎo)致的政府在權(quán)力配置、權(quán)力關(guān)系和權(quán)力運(yùn)行等方面的“剛性板塊”。

　　五、第一次對政府組織建設(shè)和運(yùn)行提出進(jìn)行嚴(yán)格的法制約束的要求

　　《意見》在總體目標(biāo)中指出，“實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變”，在“加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)中”提出“必須嚴(yán)格依法行政，堅持用制度管權(quán)、管事、管人，健全監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任追究，切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究。加快建設(shè)法治政府。規(guī)范行政決策行為，完善科學(xué)民主決策機(jī)制。加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法工作。健全行政執(zhí)法體制和程序。完善行政復(fù)議、行政賠償和行政補(bǔ)償制度。推行政府績效管理和行政問責(zé)制度。健全對行政權(quán)力的監(jiān)督制度”。這是第一次對政府組織建設(shè)和運(yùn)行提出了進(jìn)行嚴(yán)格的法制約束的要求，與從1988年開始的四次以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)的改革相比，它首次明確了對機(jī)構(gòu)和編制的確定、調(diào)整和運(yùn)行不僅要有行政命令，而且也要有法制要求，這樣就開始從根本上截斷了過去由于只有行政命令而缺乏法制約束所造成的“膨脹-精簡-再膨脹-再精簡……”的“行政怪圈”。

　　作者：石亞軍(中國政法大學(xué)黨委書記、教授、博士生導(dǎo)師，國家社科基金重大課題《中國行政管理體制現(xiàn)狀調(diào)查與政府改革研究》首席專家）