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　　在不到30年的時間里，中國行政審判經(jīng)歷了不平常的歷程，走過了西方一些國家上百年才走完的路程，其成就不可低估

　　行政審判制度是維護社會穩(wěn)定和諧的先進制度設計，通過“官”民矛盾訴訟程式上的處理，厘清紛爭委曲，增進和解信任，維護國家安全和社會和諧。

　　中國的行政審判是改革開放的產(chǎn)物，與改革開放同呼吸、共命運。在紀念改革開放30周年之際，回顧中國行政審判走過的這20多年的歷程，明確行政審判的發(fā)展方向，意義十分深遠。

　　成就不可低估

　　中國行政審判制度發(fā)端于1982年的《民事訴訟法(試行)》，正式確立于1989年的行政訴訟法，初步完善于世紀之交最高人民法院頒布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)，走過了一條從無到有、從小到大、由粗到細的不斷完善的道路，取得了世人矚目的成績。這些成績和進步體現(xiàn)在以下幾個方面：

　　審判依據(jù)不斷完善。據(jù)統(tǒng)計，最高人民法院在行政訴訟法頒布之后，先后制定12部重要司法解釋，發(fā)布8件重要的司法指導性文件，針對具體法律適用疑難問題作74件批復解答，形成了較為完善的行政審判依據(jù)體系。

　　案件類型不斷增多。截至目前，人民法院受理的行政案件范圍幾乎涉及所有行政管理領(lǐng)域，種類達到50多種。行政案件收案數(shù)從1990年的13006件增加到2007年的101510件，增加了8.72倍。行政審判成為與刑事審判、民事審判并駕齊驅(qū)的三大審判之一。

　　審理方式不斷規(guī)范。審理方式主要是指開庭審理還是書面審理、公開審理還是不公開審理、實行當事人主義還是職權(quán)主義的問題。1989年以前，人民法院審理行政案件適用民事審判程序，各方咸稱不便。1989年以后，統(tǒng)一適用行政訴訟程序，近年來，最高人民法院還推行了審判方式的改革，改變長期以來實行的超職權(quán)主義的審理方式，審理方式不斷規(guī)范。

　　審查范圍不斷擴展。審查范圍的擴展主要從兩個方向展開：一是對于肯定式的列舉作較為寬泛的的理解；二是對否定式的排除作較為嚴格的解釋。此外，對有爭議的法律、法規(guī)，人民法院有送請有權(quán)機關(guān)作出解釋或確認的權(quán)利；對規(guī)章以下的規(guī)范性文件有合法性判斷權(quán)和選擇適用權(quán)。

　　審查程度不斷加深。行政訴訟法規(guī)定，人民法院對行政行為的合法性進行審查，但同時規(guī)定，人民法院可以用濫用職權(quán)和顯失公平的理由進行審查。法院對行政行為不僅要進行法律審查，對于行政行為認定的事實也要進行適度的審查，并可以主要證據(jù)不足為由撤銷行政行為或撤銷后要求行政主體重新作出行政行為。

　　裁判方式不斷齊備。行政訴訟法第54條規(guī)定了維持判決、撤銷(并重作)判決、履行判決和變更判決四種行政裁判形式。其弊端之一是裁判針對的是行政行為的合法性，并非原告的訴訟請求；弊端之二是裁判針對的是行政行為的合法性，并非行政行為的效力，法院對于行政行為的效力無置喙之地�？紤]到保護原告的主張權(quán)利和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，《若干解釋》就行政裁判方式進行了補充完善。規(guī)定了駁回原告訴訟請求的判決和確認合法、違法或者有效、無效的判決形式，進一步完善了行政裁判方式體系。

　　審判機構(gòu)不斷健全。行政審判機構(gòu)是隨著行政審判制度的不斷完善而不斷健全的。截至1990年12月25日，全國地方各級人民法院共3277個，其中高級人民法院30個，中級人民法院343個，基層人民法院2904個。全國共建立獨立的行政審判庭3037個，占92.68%，其中，高級人民法院全建，中級人民法院建庭340個，占99.13%，基層人民法院建庭2664個，占91.74%。截至2002年5月28日，全國法院行政審判庭共計3227個。

　　審判隊伍不斷壯大。近年來，行政審判力量有所充實，行政審判法官的年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，為行政審判工作的開展奠定了重要的組織基礎(chǔ)。一大批具有博士、碩士學位的人員進入行政審判隊伍，行政審判法官的質(zhì)量得到大幅提高。到2002年5月28日，行政審判人員共計11720名。至2007年10月31日，全國共有行政審判人員12034人，其中庭長1689人，副庭長1792人，審判員3961人，助理審判員1040人。

　　審判環(huán)境不斷改善。行政審判涉及民告“官”，比較容易受非法干涉和不當干預，開展行政審判工作的阻力比較大。最高人民法院從有利于排除干擾和阻力的角度出發(fā)，對行政案件的主管和管轄制度進行了改革。此外，一些法院還通過發(fā)布行政審判白皮書、有針對性地提出司法建議、配合有關(guān)政府進行依法行政績效評估、依法制裁不依法履行訴訟義務的當事人和代理人等方式幫助行政機關(guān)糾正違法行政和不當行政，糾正消極應訴等傾向。這些措施不僅使行政機關(guān)的依法行政的意識發(fā)生了積極變化，而且也改善了行政審判的司法環(huán)境。

　　總之，在不到30年的時間里，中國行政審判經(jīng)歷了不平常的歷程，走過了西方一些國家上百年才走完的路程，其成就不可低估。

　　功夫不可不深

　　在新的歷史時期，中國行政審批面臨前所未有的機遇，同時也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，在今后的發(fā)展歷程中， 要進一步明確行政審判的發(fā)展方向，就必須采取強有力的措施，從以下幾方面下大功夫：

　　協(xié)調(diào)“官”民關(guān)系。要貫徹“和諧審判”的理念，加大協(xié)調(diào)的力度。只有在查清事實，分清是非的基礎(chǔ)上，設身處地與訴訟雙方進行溝通，以入情入理的分析幫助雙方打開心結(jié)，化解對立情緒，尋找雙方均可接受的解決問題的方案，才能實現(xiàn)糾紛的實質(zhì)性解決。再次，要加強溝通、增進共識，要通過積極有效的溝通工作，引導訴訟雙方使其對訴訟結(jié)果的期望更趨于理性化。最后，要以辨證的眼光看待雙方當事人的對錯。

　　保護行政相對人訴權(quán)。要進一步拓寬行政訴訟的受案范圍，牢固樹立保護相對人訴權(quán)的觀念，樹立“有權(quán)利必有救濟”的司法理念，切實解決人民群眾“告狀難”的問題。堅持“寬進嚴出”的立案審查原則。為確保訴權(quán)設定有效的救濟制度。大膽探索新類型案件的受理，采取切實有效的措施，排除阻撓群眾行使訴權(quán)的各種障礙。

　　提高審判質(zhì)效。一是要建立健全以立案準確率、申訴率、上訴率、二審開庭率、協(xié)調(diào)成功率、審限內(nèi)結(jié)案率等為主要評價指標的行政審判工作評價體系，量化評價方式；二是要嚴格監(jiān)控結(jié)案周期、結(jié)案率、上訴率、申訴率等影響審判質(zhì)效的主要指標，合理確定行政案件平均審理周期和結(jié)案率，采取合法而理性的措施降低行政訴訟案件改判、發(fā)回重審率和申訴率；三是要在健全審判質(zhì)效評價體系的基礎(chǔ)上，建立科學的排位通報制度；四是要切實樹立“精品”意識，做到案件處理在程序和實體上都無懈可擊。

　　改革審判方式。一是要徹底將審理的重心轉(zhuǎn)移到被訴行為的合法性上來，改變法院和被告一起審原告的作法；二是要切實貫徹由被告對作出的行政行為承擔舉證責任的原則；三是要盡可能地增加審理過程的透明度，厲行開庭審判制度，提高公開開庭審判率和當庭宣判率；四是要適當調(diào)整庭審結(jié)構(gòu)，提高審判效力；五是要合理配置審判權(quán)與訴訟權(quán)利，適當加大訴訟權(quán)利對審判權(quán)的制約力度；六是要正確處理各審判主體之間的關(guān)系，強化合議庭和主審法官的職責；七是要確立合并審理和并案審理制度，通過司法解釋補充規(guī)定行政訴訟附帶民事訴訟的制度和集團訴訟制度。

　　優(yōu)化維權(quán)環(huán)境。一要把優(yōu)化維權(quán)環(huán)境納入重要議事日程。制定改善司法環(huán)境的規(guī)劃，專人研究，專人負責。上級法院的行政審判庭不僅要改善自身的環(huán)境，而且要幫助下級法院改善環(huán)境；二要落實司法為民舉措，切實降低維權(quán)成本；三要盡最大努力實現(xiàn)行政審判的裁判公正率，提高行政審判的公信度；四要確保依法行使行政訴訟權(quán)利的當事人不受打擊報復；五要加大執(zhí)行工作力度，確保當事人的合法權(quán)益得到及時兌現(xiàn)。

　　提高隊伍素質(zhì)。一是優(yōu)化配置審判資源。行政法官要走“少而精”的道路。同時，要凈化法官的職能；二是要著力增強政治意識和大局意識。要特別注意增強政治智慧和適用法律的智慧，不斷培養(yǎng)和提高協(xié)調(diào)“官”民關(guān)系的特殊本領(lǐng)；三是要著力提高行政審判工作的司法能力；四是要更加注重廉潔自律；五是要加大在職培訓力度。

　　強化審判管理。實行全面的績效考核，建立科學的行政審判績效評價體系；建立嚴格的管理制度；實現(xiàn)人性化管理。 (江必新)

　　(作者為最高人民法院副院長）