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　　(聲明：刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán))

　　文/秋風(fēng)

　　長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)治理圖景中多行政，寡政治。當(dāng)然，人們也經(jīng)常講到政治一詞，但那種政治更多地是與意識(shí)形態(tài)相關(guān)，而不是指嚴(yán)格意義上的政治，這種政治，按照“維基百科”的定義，是指多個(gè)群體的人們透過(guò)公共程序作出決策的過(guò)程。重要的正是這個(gè)開(kāi)放的過(guò)程——各級(jí)官員就某個(gè)問(wèn)題作出決策，那不是政治。唯有當(dāng)民眾得以參與，才有政治可言。

　　可喜的是，過(guò)去若干年來(lái)，圍繞著各級(jí)人大，在全國(guó)與地方層面上，初步形成了人大政治的雛形。人大政治成為中國(guó)民主政治的一個(gè)重要方面，也是未來(lái)進(jìn)一步完善民主的重要渠道。

　　民主離不開(kāi)游說(shuō)

　　現(xiàn)代政治的基本原則是“人民主權(quán)”，通俗的表達(dá)就是“人民當(dāng)家做主”。但是，人民如何當(dāng)家做主？很顯然，不大可能幾千萬(wàn)、幾億人民聚集到一起討論公共問(wèn)題。因而，人民主權(quán)原則在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)現(xiàn)形態(tài)必然是“代表制”。

　　這種代表制有多種形態(tài)，大體不外兩種，一種是很多國(guó)家采用的議會(huì)制。人民通過(guò)某種方式選舉產(chǎn)生議會(huì)議員，這些議員常年聚集在一起開(kāi)會(huì)，就公共問(wèn)題進(jìn)行決策，包括制定法律。

　　另外一種形態(tài)是中國(guó)等若干國(guó)家采取的人民代表大會(huì)制度。憲法規(guī)定，它就是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)。這種主權(quán)性會(huì)議的代表數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出代議制國(guó)家的議員數(shù)量，而且，通常情況下，它一年只召開(kāi)一次短期的會(huì)議。這就面臨一個(gè)問(wèn)題，代表會(huì)議休會(huì)期間，誰(shuí)代表國(guó)家權(quán)力？于是就設(shè)立它的常委會(huì)，這個(gè)常委會(huì)經(jīng)常召開(kāi)會(huì)議，審議法律和政府的決策。

　　不管是議會(huì)，還是人大及其常委會(huì)，都享有立法權(quán)，同時(shí)也享有控制行政部門(mén)的諸多權(quán)力，其中最為重要的是預(yù)算審議權(quán)和人事任免權(quán)。

　　但是，按照人民主權(quán)原則，又會(huì)產(chǎn)生另一層問(wèn)題：如何保證這些代表機(jī)構(gòu)按照民意活動(dòng)？而當(dāng)涉及到“民意”的時(shí)候，“人民”這個(gè)抽象的概念必然分解為具體的一個(gè)一個(gè)人、一個(gè)一個(gè)社團(tuán)。“人民”只是一個(gè)抽象的政治概念，在具體的立法、決策過(guò)程中，“人民”是不可能發(fā)言的。真正具有權(quán)利訴求、具有利益主張、能夠表達(dá)意見(jiàn)的，只能是具體的人和他們組成的團(tuán)體。因而，民意只能是個(gè)體意見(jiàn)的聚合。于是，如何保證代表機(jī)構(gòu)按照民意立法、決策的問(wèn)題，就轉(zhuǎn)化成各個(gè)人、各個(gè)群體能不能參與立法與政府決策及如何參與的問(wèn)題。

　　這樣，民主政治必然存在“院外”政治，人大制度也必然衍生出人大政治。人大政治恰恰是政治民主的象征。只要人大在立法與決策活動(dòng)中確實(shí)扮演著重要角色，那各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面的人們、群體，就會(huì)想辦法向人大陳述自己的意見(jiàn)，影響人大的立法與決策，使之保障自己的權(quán)利，至少是不侵害這些權(quán)利；使之能夠增進(jìn)自己的利益，至少是不減少這些利益。可以說(shuō)，向人大及其常委會(huì)游說(shuō)，乃是民眾的權(quán)利。

　　其實(shí)，因?yàn)闄?quán)力會(huì)對(duì)人們的權(quán)利、利益產(chǎn)生巨大影響，所以，任何時(shí)代的任何政府都會(huì)遭遇游說(shuō)活動(dòng)。區(qū)別在于，當(dāng)游說(shuō)活動(dòng)進(jìn)行于密室，唯有那些“有關(guān)系”“有門(mén)路”的人才有能力、有資格進(jìn)行游說(shuō)活動(dòng)，游說(shuō)便成為一種特權(quán)，特權(quán)游說(shuō)者甚至可以操縱政府。再加上這樣的游說(shuō)當(dāng)然會(huì)使政府腐敗，權(quán)力被濫用，某些人的利益之增進(jìn)以另一些人的利益被損害為代價(jià)。

　　民主政治的游說(shuō)則是公開(kāi)的，也沒(méi)有太高門(mén)檻，任何人和群體都可以進(jìn)行。同時(shí)，民主的立法、決策本身有比較嚴(yán)格的公開(kāi)程序。這樣，不同的群體、站在不同立場(chǎng)的游說(shuō)，會(huì)展開(kāi)某種競(jìng)爭(zhēng)。與商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不同的是，立法機(jī)構(gòu)受這樣的院外政治影響而達(dá)成的立法或政策，不是一群人得到全部而其他人一無(wú)所獲，而經(jīng)常是各個(gè)群體、各種不同立場(chǎng)的妥協(xié)折中。人們常說(shuō)，民主是妥協(xié)的政治，但妥協(xié)正是以各個(gè)不同群體圍繞著立法與決策進(jìn)行游說(shuō)為制度前提的。

　　面對(duì)游說(shuō)的人大

　　在中國(guó)，“游說(shuō)”人大及其常委會(huì)，亦是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。因?yàn)椋�在此之前，各�?jí)人大及其常委會(huì)盡管有憲法授予的廣泛權(quán)利，但在現(xiàn)實(shí)中權(quán)利與作用并不十分匹配。立法經(jīng)常是行政部門(mén)主導(dǎo)，預(yù)算也由行政部門(mén)決定。那些試圖保障、增進(jìn)自己利益的部門(mén)更熱衷于跑“部”進(jìn)京。隨著人大及其常委會(huì)在立法與決策結(jié)構(gòu)中的角色強(qiáng)化之后，人們才開(kāi)始轉(zhuǎn)而在這個(gè)方向進(jìn)行游說(shuō)。

　　促成人大“游說(shuō)”發(fā)育的另一重要因素是，過(guò)去二十多年來(lái)，隨著行政控制放松，自愿性公民組織、私人企業(yè)部門(mén)逐漸發(fā)育、擴(kuò)展。這些組織基于各種各樣的目的試圖影響立法、政策。但他們?cè)谛姓�部門(mén)那里沒(méi)有門(mén)路，同時(shí)，他們也更相信公共政治。因而，他們就選擇了“游說(shuō)”人大。

　　事實(shí)上，全國(guó)和地方各級(jí)人大代表中，也有不少出自這些新興社會(huì)群體和組織，他們具有較強(qiáng)的公共政治意識(shí)，甚至有強(qiáng)烈的政治家角色意識(shí)。他們樂(lè)于與民眾進(jìn)行溝通，也樂(lè)于以公共利益代言人的身份在人大立法過(guò)程中發(fā)揮作用，或者對(duì)行政部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督。

　　這樣，新興的社會(huì)群體中的游說(shuō)者，與被游說(shuō)的對(duì)象之間，具有共同的利益訴求、共同的價(jià)值和語(yǔ)言，容易進(jìn)行溝通。盡管他們都意識(shí)到，目前人大的功能尚沒(méi)有全部發(fā)揮出來(lái)，但游說(shuō)者知道，透過(guò)游說(shuō)活動(dòng)，可以使自己的訴求、主張引起輿論關(guān)注，可以在公共空間創(chuàng)造出引人注目的公共議題。對(duì)于很多游說(shuō)者，能夠達(dá)到這樣的效果，就已經(jīng)相當(dāng)滿(mǎn)足了。

　　面對(duì)社會(huì)的殷切參政需求，人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)保持開(kāi)放心態(tài)。因?yàn)�，這是代表的法律與道德義務(wù)。人大代表是民眾的代表，他當(dāng)然有義務(wù)傾聽(tīng)民眾的聲音，不論這民眾是一個(gè)人、一群人還是某個(gè)地區(qū)的人或全國(guó)人，也不論他的訴求、主張是否正確。這是政治家的首要責(zé)任，政治家不是自己閉門(mén)造車(chē)的。而人大常委會(huì)作為人代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，當(dāng)然同樣應(yīng)當(dāng)對(duì)那些表達(dá)自己訴求、主張的游說(shuō)者開(kāi)放。

　　事實(shí)上，民眾及相關(guān)社會(huì)團(tuán)體的游說(shuō)活動(dòng)，也是人大代表及常委會(huì)組成人員獲得有關(guān)社會(huì)事實(shí)之知識(shí)的便利渠道。人大及其常委會(huì)的立法和決策是需要知識(shí)支持的：立法和政策要符合民意，立法機(jī)構(gòu)成員就必須了解民眾在想什么，他們希望得到什么，希望取消什么政策，越具體越好。立法機(jī)構(gòu)成員可以通過(guò)多種渠道獲知這樣的具體民意，但游說(shuō)者主動(dòng)提供信息當(dāng)然也是一個(gè)重要而低成本渠道。而且，游說(shuō)者會(huì)比較理性地、全面地陳述自己的訴求、主張，這樣的社會(huì)事實(shí)知識(shí)是通過(guò)座談會(huì)、專(zhuān)家論證等方式無(wú)法獲取的。比如，五十位名人關(guān)于國(guó)家教育發(fā)展規(guī)劃綱要的意見(jiàn)，就具有很高的立法針對(duì)性。

　　因此，人大代表及其常委會(huì)組成人員應(yīng)當(dāng)具有吸納民意的意愿和能力。有些具有政治意識(shí)的人大代表曾經(jīng)自費(fèi)設(shè)立辦公室，征集民意。參照這一經(jīng)驗(yàn)，各級(jí)人大常委會(huì)似乎也可以為其組成人員設(shè)立辦公室，使之可以與民眾及相關(guān)社會(huì)組織廣泛地打交道。

　　不過(guò)，對(duì)于“游說(shuō)”，人大及其常委會(huì)肯定不可能照單全收。面對(duì)同一議題，不同游說(shuō)者提出多元的、甚至相互矛盾的主張、訴求，這種局面本身就要求立法機(jī)構(gòu)成員具有判斷力。只有借助這種能力，立法機(jī)構(gòu)成員才能作出理性的權(quán)衡取舍。事實(shí)上，游說(shuō)活動(dòng)也是在眾多人大代表、常委會(huì)組成人員中間進(jìn)行的，這些立法者之間也會(huì)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)將各種不同主張、訴求達(dá)成妥協(xié)，從而使各個(gè)社會(huì)群體的利益都有所照顧，使之盡量接近于公共利益。

　　總之，如果民眾與人大都有開(kāi)放而理性的心態(tài)，人大政治將是中國(guó)民主政治發(fā)育的一個(gè)重要看點(diǎn)。 ★