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　　(聲明：刊用中國(guó)《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán))

　　文／熊英

　　近年來(lái)，各地出現(xiàn)政府財(cái)政規(guī)模膨脹與公共產(chǎn)品供給不足并存的怪現(xiàn)象，因此“政府的錢(qián)是如何花的”已成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　“地方財(cái)政支出運(yùn)行現(xiàn)狀的調(diào)查與分析課題組”于2008年8月至2009年3月間，在北京市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委的協(xié)助下，以北京地區(qū)市區(qū)(縣)兩級(jí)政府為樣本，走訪了市財(cái)政局、市審計(jì)局，東城、西城、海淀、平谷等區(qū)縣的人大和部分區(qū)縣的財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)，并對(duì)十余名行政事業(yè)單位的財(cái)會(huì)人員進(jìn)行了訪問(wèn)調(diào)查，結(jié)合研究外省區(qū)市相關(guān)文獻(xiàn)資料，總結(jié)出目前政府財(cái)政支出的四大頑癥。

　　頑癥一：過(guò)度公務(wù)消費(fèi)已成集體性活動(dòng)

　　調(diào)查顯示，公款吃喝、公費(fèi)旅游、建造高檔樓堂館所等巨大的公務(wù)消費(fèi)已成為政府的一種慣常的集體性活動(dòng)。

　　表征一，既得利益者對(duì)制度約束抵制或變相抵制。如出國(guó)考察在各行政事業(yè)單位基本上演變成為一種福利待遇，當(dāng)財(cái)政部門(mén)要求削減出國(guó)考察經(jīng)費(fèi)時(shí)，便遇到了一定程度的阻力。公車(chē)改革的阻力最大，甚至出現(xiàn)了改革后財(cái)政投入更多而不得不叫停的情形。雖然各地具體改革方案不盡相同，卻具備同一個(gè)特征，即被改革的對(duì)象是主持改革的政策制定者和執(zhí)行者。

　　改革失敗的原因在于：改革政策過(guò)多地考慮了如何補(bǔ)償既得利益者的損失，而忽視了現(xiàn)行制度和“改革”結(jié)果給公共財(cái)政和納稅人造成的損失和傷害。

　　表征二，對(duì)權(quán)力部門(mén)的約束無(wú)力。通常有能力建造高檔樓堂館所的都是政府、財(cái)政、稅務(wù)、法院等權(quán)力部門(mén)。比如，某地方財(cái)政局嚴(yán)重超標(biāo)的辦公大樓項(xiàng)目經(jīng)過(guò)了當(dāng)?shù)匕l(fā)改委、規(guī)劃局等四五個(gè)政府部門(mén)正式審批。當(dāng)?shù)丶o(jì)檢監(jiān)督部門(mén)分析，“因?yàn)樨?cái)政局是一個(gè)權(quán)力單位”，相關(guān)部門(mén)都有“礙于面子、沒(méi)有堅(jiān)持原則的問(wèn)題”，從而形成了財(cái)政局怎么報(bào)就怎么批的狀況。對(duì)于地方政府職能部門(mén)的約束尚且如此，可想而知，對(duì)黨政“一、二把手”的約束自然更是無(wú)能為力。

　　表征三，由于現(xiàn)有制度的漏洞與不合理，行政事業(yè)單位常常出現(xiàn)“為了花錢(qián)而花錢(qián)”的情形。如某部門(mén)研究室的科研項(xiàng)目延期一年，但項(xiàng)目資金的使用期限并沒(méi)能延長(zhǎng)。那么，根據(jù)制度要求，必須按原來(lái)的期限把錢(qián)突擊花光，花不完只好安排境內(nèi)外公費(fèi)考察。類(lèi)似的情況屢見(jiàn)不鮮，一些單位集體公款吃喝的起因，往往也是為了要把錢(qián)花掉。

　　表征四，公共財(cái)政觀念的普遍缺乏。朋友聚會(huì)搶著買(mǎi)單，有一位站出來(lái)說(shuō)：“我來(lái)付，單位能報(bào)銷(xiāo)。”于是大家欣然接受，甚至達(dá)成共識(shí)：能花公家的錢(qián)就不花個(gè)人的錢(qián)，“他人的便宜不能占，公家的便宜不占白不占”。當(dāng)公共部門(mén)、兄弟單位、上下級(jí)之間，彼此用公款熱情招待成為一種時(shí)尚；當(dāng)節(jié)假日前提醒下屬 “別忘了表示表示”成為一種常態(tài)；當(dāng)上級(jí)部門(mén)到下屬單位，管吃管住管游山玩水成為一種習(xí)慣；當(dāng)不同省份的同一系統(tǒng)單位間禮尚往來(lái)，互通有無(wú)，過(guò)度的公務(wù)消費(fèi)就形成了一種集體性活動(dòng)，加之“法不責(zé)眾”和“從眾心理”，公務(wù)消費(fèi)問(wèn)題難以治理。

　　頑癥二：年底突擊花錢(qián)，愈演愈烈

　　每年第四季度，各大商場(chǎng)、圖書(shū)大廈的“團(tuán)購(gòu)卡”處于“熱銷(xiāo)”狀態(tài)，前來(lái)購(gòu)買(mǎi)的預(yù)算單位絡(luò)繹不絕。這只是“年底突擊花錢(qián)”的表現(xiàn)形式之一。“年底突擊花錢(qián)”的弊端是顯而易見(jiàn)的，它不利于財(cái)政資金的合理利用，造成浪費(fèi)，影響財(cái)政支出預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)。近年來(lái)，“年底突擊花錢(qián)”呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢(shì)。雖然，不同地區(qū)不同預(yù)算單位“年底突擊花錢(qián)”的情形不盡相同，在財(cái)政資金流量不大的基層地方政府，這類(lèi)問(wèn)題也不太明顯。但凡是急于在年底前將錢(qián)花完的“預(yù)算單位”莫不是一樣的初衷：擔(dān)心結(jié)余款若被“清零”，來(lái)年財(cái)政撥款數(shù)額可能會(huì)受影響。

　　造成這樣的結(jié)果，主要是預(yù)算的編制和執(zhí)行中的幾種情況引起的：

　　第一種情況，預(yù)算單位的預(yù)算編制不實(shí)。在項(xiàng)目預(yù)算編制過(guò)程中，預(yù)算單位打出了太多富余，財(cái)政款撥下來(lái)后一時(shí)又安排不出去，只好年底突擊花錢(qián)。此類(lèi)虛報(bào)預(yù)算的心理很容易分析，不是擔(dān)心未來(lái)不確定因素多、無(wú)法預(yù)測(cè)，必須留有余地；就是為了彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)不足；或者干脆是受利益驅(qū)動(dòng)，財(cái)政資金多多益善，不要白不要。

　　第二種情況，預(yù)算單位前期執(zhí)行緩慢。預(yù)算執(zhí)行“前松后緊”是一種比較常見(jiàn)的現(xiàn)象�；蚴怯�(jì)劃做得較粗，前期工作抓得不緊；或是擔(dān)心錢(qián)不夠，前期不敢花；也有一些是客觀因素，如因政府采購(gòu)時(shí)間較長(zhǎng)使財(cái)務(wù)支出時(shí)間后移；部分項(xiàng)目因?yàn)橄嚓P(guān)手續(xù)一時(shí)沒(méi)能辦全，使開(kāi)工時(shí)間后移從而造成財(cái)務(wù)支出后移；因工程項(xiàng)目的檢查驗(yàn)收周期，或一些修繕項(xiàng)目(如院校的學(xué)生宿舍)只能在假期開(kāi)工等自身特殊性問(wèn)題導(dǎo)致的后移等。

　　第三種情況，部分財(cái)政資金撥付的時(shí)間較遲并且數(shù)額不確定。就預(yù)算單位而言，下半年還能從財(cái)政部門(mén)“要到”多少錢(qián)或者財(cái)政部門(mén)還能追加多少資金是一個(gè)未知數(shù)，有時(shí)部分財(cái)政資金撥付下來(lái)很晚(如11、12月份才到位)，從而致使年底突擊花錢(qián)成為必然之舉。

　　頑癥三：重分配輕效益，財(cái)政支出效率低下

　　近年來(lái)，隨著財(cái)政收入的逐年增加，構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)的確立，政府向民生建設(shè)方面的財(cái)政投入呈快速增長(zhǎng)之勢(shì)。與此同時(shí)，各級(jí)政府財(cái)政支出效率低下的問(wèn)題凸顯出來(lái)，主要表現(xiàn)在撥款緩慢、資金閑置、設(shè)備閑置、重復(fù)建設(shè)、重復(fù)撥款、財(cái)政投入的效益不高或者效果不明顯等方面。

　　從財(cái)政資金配置效率層面來(lái)看，決策失誤是導(dǎo)致財(cái)政支出效率低下的主要原因�！靶蜗蠊こ獭�、“政績(jī)工程”當(dāng)中不乏勞民傷財(cái)、中看不中用的工程，大量財(cái)政資金配置項(xiàng)目因?yàn)槿狈�科學(xué)論證和法定程序，造成重復(fù)建設(shè)、重復(fù)撥款，如2006年北京審計(jì)局抽查昌平等7個(gè)區(qū)縣的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助金的管理和使用情況，發(fā)現(xiàn)6個(gè)區(qū)縣有31個(gè)項(xiàng)目多頭或重復(fù)申報(bào)，涉及的補(bǔ)助資金達(dá)3.7億元。在基本建設(shè)投資方面，由于條塊分割，許多預(yù)算單位除了能從本級(jí)政府獲得財(cái)政資金，還可從上級(jí)行業(yè)主管部門(mén)獲得二次分配。加上缺乏統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)，以致經(jīng)常出現(xiàn)“馬路不斷被開(kāi)膛破肚”，就2006年4月14日至12月 22日，北京永定路路段就先后被4個(gè)管線單位，分4次挖掘過(guò)。失誤的決策不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源和公共資源的最優(yōu)配置，還造成巨大的損失浪費(fèi)。

　　從財(cái)政資金使用效率層面來(lái)看，資金閑置、設(shè)備閑置、工程質(zhì)量差等問(wèn)題，導(dǎo)致政府往往不得不投入更多的財(cái)力以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，財(cái)政宏觀調(diào)控和社會(huì)調(diào)整功能大打折扣，公共產(chǎn)品相對(duì)“昂貴”。如2006年北京市審計(jì)局抽查20所醫(yī)院 5.37億元設(shè)備購(gòu)置項(xiàng)目資金使用情況，當(dāng)年購(gòu)置設(shè)備支出僅為2.61億元，新購(gòu)設(shè)備中僅有3所醫(yī)院的設(shè)備全部投入了使用；2005年北京兩級(jí)財(cái)政在房山、懷柔、門(mén)頭溝、平谷、密云、延慶等6個(gè)區(qū)縣共投資1.23億元建設(shè)了1350個(gè)村衛(wèi)生服務(wù)站，第二年抽查中，因缺乏醫(yī)護(hù)人員、運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不足、前期選址不合理、未建設(shè)必要的工作生活設(shè)施等原因，有112個(gè)未投入使用(占抽查量的33%)。

　　許多政府投資項(xiàng)目前期工作不實(shí)，概預(yù)算很粗(甚至有的故意壓低概預(yù)算以爭(zhēng)取獲得批準(zhǔn)之后再追加)、招投標(biāo)制度不健全、施工監(jiān)理機(jī)制沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用，實(shí)際運(yùn)作當(dāng)中違法現(xiàn)象普遍，層層轉(zhuǎn)包、偷工減料、趕工期等問(wèn)題經(jīng)常發(fā)生，如剛交付使用即漏洞百出的北京西站就是實(shí)例。

　　頑癥四：屢審屢犯，法無(wú)威懾力

　　目前我國(guó)預(yù)算執(zhí)行方面的審計(jì)工作，不可謂力度不大。但在超預(yù)算支出、虛列支出、挪用、擅自改變資金用途、預(yù)算執(zhí)行緩慢等審計(jì)內(nèi)容上的“屢犯”，許多被審計(jì)單位仍然“有恃無(wú)恐”。

　　調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，財(cái)政支出中存在一些特別現(xiàn)象，如“合法不合理”等值得關(guān)注。例如，為了改變預(yù)算執(zhí)行緩慢的狀況，北京市曾提出“時(shí)間過(guò)半任務(wù)過(guò)半”的要求，財(cái)政部門(mén)也出臺(tái)了相關(guān)配套措施。但在實(shí)際的財(cái)政支出過(guò)程中，卻出現(xiàn)了單純追求執(zhí)行率而忽視了財(cái)政資金使用效果的問(wèn)題，甚至還出現(xiàn)了“為了合法而違法”的奇怪現(xiàn)象。如某單位虛列支出，將尚未開(kāi)工的項(xiàng)目款提前打入對(duì)方賬戶(hù)，然后再將款項(xiàng)打回來(lái)，以符合財(cái)政支出率方面的相關(guān)規(guī)定。

　　為了解決“合法不合理”的問(wèn)題，預(yù)算單位采取了一些“變通”做法，于是又出現(xiàn)了“合理不合法”的情況。如因長(zhǎng)期未作調(diào)整的差旅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致的住宿超標(biāo)“常態(tài)”；“事出有因”或“情有可原”的擅自改變支出用途或?qū)��?zhuān)項(xiàng)資金調(diào)劑或者挪作他用等等。

　　在對(duì)審計(jì)部門(mén)的調(diào)查結(jié)果分析時(shí)還發(fā)現(xiàn)，科研項(xiàng)目的資金流向存在較為嚴(yán)重的問(wèn)題�？蒲许�(xiàng)目后期往往需要花費(fèi)較大資金，為了不影響支付進(jìn)度，目前“通�！钡淖龇ㄊ窍葘㈨�(xiàng)目資金提出來(lái)，用的時(shí)候再補(bǔ)上，從而造成賬面上顯示的資金流向經(jīng)常與實(shí)際使用情況不符。如將一筆資金通過(guò)購(gòu)買(mǎi)商場(chǎng)購(gòu)物卡等方式提出來(lái)，結(jié)項(xiàng)后通過(guò)支付印刷費(fèi)、專(zhuān)家評(píng)審費(fèi)、招待費(fèi)(餐費(fèi) )等費(fèi)用又補(bǔ)了回去。利用項(xiàng)目資金購(gòu)買(mǎi)日用消費(fèi)品、甚至高檔消費(fèi)品的情況十分嚴(yán)重，有的項(xiàng)目餐費(fèi)占比重較大，也有將項(xiàng)目資金“私分”的現(xiàn)象。

　　一位承擔(dān)社科研究項(xiàng)目的科研人員解釋說(shuō)，課題組成員不得提取勞務(wù)費(fèi)的規(guī)定不切實(shí)際�，F(xiàn)實(shí)中，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為了調(diào)動(dòng)科研人員對(duì)申報(bào)項(xiàng)目和相關(guān)工作的積極性，一定要變相支付勞務(wù)費(fèi)。同時(shí)，課題研究(尤其是社會(huì)科學(xué))需要相關(guān)部門(mén)和人員的支持和配合，為了課題研究的可持續(xù)發(fā)展，餐費(fèi)或招待費(fèi)的發(fā)生是不可避免的。這也符合“人情社會(huì)”、“飲食文化”的國(guó)情。

　　點(diǎn)評(píng)：重在制度建設(shè)

　　形成地方政府財(cái)政支出四種頑癥的現(xiàn)實(shí)原因很復(fù)雜，其中制度層面值得關(guān)注。目前的財(cái)經(jīng)制度存在很多缺陷，如法律制度缺位、法律規(guī)范之間有沖突、法律規(guī)定脫離實(shí)際、配套制度不科學(xué)或不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)�。比如，為滿(mǎn)足依法增長(zhǎng)教科文衛(wèi)和農(nóng)業(yè)等方面的法律條款(即“法定支出”的要求)，必須將財(cái)政收入的一定比例投入相關(guān)領(lǐng)域。而每年財(cái)政收入增長(zhǎng)多少年底才能知道，因此超收收入難以納入預(yù)算管理。政府編制的財(cái)政收入計(jì)劃定得過(guò)低，致使年底財(cái)政超收部分過(guò)多，從而大大增加了財(cái)政突擊撥款的總量(北京市2007年財(cái)政收入計(jì)劃增長(zhǎng)13%，但實(shí)際增長(zhǎng)33.6%)；在專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題上，因其本身就具有不確定性的特點(diǎn)，資金量較大、撥付時(shí)間較晚，每年各級(jí)人大召開(kāi)時(shí)間的差異性(下級(jí)人大先于上級(jí)人大召開(kāi))，使得下級(jí)政府難以將上級(jí)撥付的專(zhuān)項(xiàng)資金納入本級(jí)預(yù)算支出方案。監(jiān)督“軟化”和問(wèn)責(zé)“缺位”更為突出。調(diào)查顯示：“缺乏責(zé)任追究”是“屢審屢犯”的重要原因之一。實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)幾乎不會(huì)動(dòng)用法律賦予的“行政處罰權(quán)”，甚至連“處罰建議權(quán) ”都難以啟動(dòng)。對(duì)尚未構(gòu)成犯罪的個(gè)人行為，難追究責(zé)任，對(duì)單位行為的處罰更不易實(shí)現(xiàn)。缺乏“問(wèn)責(zé)”的“監(jiān)督”，“大事化小，小事化了”或雖寫(xiě)入審計(jì)結(jié)果報(bào)告，但最終“黑不提，白不提”，使得許多預(yù)算單位并不害怕被審出問(wèn)題資金。已經(jīng)花掉的財(cái)政資金(如違規(guī)發(fā)獎(jiǎng)金)，也是“潑出去的水”，一般難以追回。

　　其次，是普遍存在的預(yù)算編制不科學(xué)。“高報(bào)”預(yù)算是財(cái)務(wù)人員的一種普遍心態(tài)，擔(dān)心領(lǐng)導(dǎo)臨時(shí)決定要做什么事，屆時(shí)來(lái)不及做預(yù)算要不到錢(qián)。

　　第三，在預(yù)算執(zhí)行方面，或過(guò)失為之，或明知故犯。有的是為其生存發(fā)展所迫。如某中學(xué)多年沒(méi)能給職工長(zhǎng)工資，為了調(diào)動(dòng)職工的積極性，將項(xiàng)目結(jié)余資金用來(lái)給職工發(fā)了獎(jiǎng)金。有的是受利益驅(qū)動(dòng)。如各級(jí)政府及其財(cái)政職能部門(mén)擁有財(cái)政資金支配權(quán)，同時(shí)又是一級(jí)預(yù)算單位，因此在財(cái)政資金分配上容易向本單位傾斜，并能夠得到其他相關(guān)權(quán)力部門(mén)的“照顧”。在針對(duì)預(yù)算單位財(cái)會(huì)人員設(shè)計(jì)的調(diào)查問(wèn)卷當(dāng)中有這樣一道題：“當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的指示與財(cái)經(jīng)紀(jì)律不一致時(shí)，您將如何做？”幾乎所有的答卷人都選擇了這樣的答案：“提醒領(lǐng)導(dǎo)注意，如果領(lǐng)導(dǎo)一再堅(jiān)持，按領(lǐng)導(dǎo)指示做。”顯然，這也是一種明知故犯。此外，決策者和執(zhí)行者的傳統(tǒng)做法、慣性思維以及陳舊的財(cái)政觀念，也是不可忽視的成因。有些領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成了“拍腦袋”做決策的習(xí)慣。領(lǐng)導(dǎo)“拍板”時(shí)通常沒(méi)有“屢犯”的故意，經(jīng)常還是在為百姓辦實(shí)事、辦好事。但是，由于忽視了決策程序和預(yù)算支出規(guī)則，其結(jié)果往往造成下屬部門(mén)的行為違法。

　　近年來(lái)，預(yù)算改革進(jìn)展很快，但一些單位仍然沿用預(yù)算制度改革前的做法，如某學(xué)校一直保持設(shè)立“校長(zhǎng)基金”。一位資深審計(jì)人員接受調(diào)查時(shí)表示，現(xiàn)在的各預(yù)算單位負(fù)責(zé)人并非沒(méi)有法律意識(shí)，只是其中許多人觀念轉(zhuǎn)變跟不上預(yù)算改革發(fā)展的形勢(shì)。如目前絕大多數(shù)人都意識(shí)到不能設(shè)“小金庫(kù)”，但是對(duì)于預(yù)算外資金應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理缺乏正確的認(rèn)識(shí)。事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)普遍認(rèn)為，“既然資金來(lái)源不是財(cái)政撥款而是單位‘創(chuàng)收’，就應(yīng)當(dāng)由本單位自由支配”。(摘自《中國(guó)改革》）