出臺司法解釋的背景
記者：最高人民法院在2005年6月22日正式公布了《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)，請您談談為什么要出臺這一《解釋》。
答：隨著我國房地產(chǎn)各項制度改革的推進，房地產(chǎn)業(yè)得到迅猛發(fā)展，但由于我國的物權法體系不完善，市場管理機制不健全，房地產(chǎn)市場的開發(fā)、交易行為很不規(guī)范，嚴重阻礙了我國房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。
《城市房地產(chǎn)管理法》實施10年來，人民法院受理的房地產(chǎn)糾紛案件逐年增加，由于相關法律規(guī)定比較原則，人民法院在處理此類糾紛中也遇到了許多具體適用法律的問題。為了指導各級人民法院公正及時地處理房地產(chǎn)糾紛案件，規(guī)范房地產(chǎn)市場交易行為，促進房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展，以《城市房地產(chǎn)管理法》的施行為界，人民法院在審理房地產(chǎn)糾紛案件適用法律上有不同的做法。
針對《城市房地產(chǎn)管理法》施行前房地產(chǎn)市場出現(xiàn)的國有土地使用權出讓、轉(zhuǎn)讓、投資合作建房等問題，最高人民法院于1995年12月27日曾出臺了《關于審理房地產(chǎn)管理法施行前房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營案件若干問題的解答》(以下簡稱《解答》)，考慮到當時的實際情況，《解答》對因欠缺法定條件進行土地使用權出讓、轉(zhuǎn)讓、合作建房等行為作出補救性規(guī)定，即將違法行為補辦合法手續(xù)的時間放寬至一審訴訟期間，避免了大量無效合同的出現(xiàn)。
《城市房地產(chǎn)管理法》實施后，盡管隨之出臺了不少的行政法規(guī)和政策性規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營行為也較以往有了很大改觀，但伴隨著我國市場經(jīng)濟結構的調(diào)整加快和土地制度改革的深化，我國現(xiàn)行的不動產(chǎn)立法已不能完全適應房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展，再加上房地產(chǎn)市場機制不健全，房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營主體借機違法開發(fā)經(jīng)營，導致房地產(chǎn)糾紛案件不斷增加，新問題、新情況層出不窮，人民法院在審理此類糾紛時遇到適用法律的難題。
為此，我院從2002年開始著手起草關于如何處理《城市房地產(chǎn)管理法》實施后的房地產(chǎn)糾紛的司法解釋。期間，起草小組奔赴全國各地進行調(diào)研收集情況，召開座談會廣泛征求各級法院、全國人大法工委、國家土地資源部、建設部、北京市房地產(chǎn)管理局、專家學者、律師、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、北京市消費者協(xié)會等各方面意見，并通過人民法院報和中國法院網(wǎng)公開向社會征求意見，收集問題。
在反復研究討論的基礎上，經(jīng)最高法院審判委員會第1267次會議研究通過，于2003年4月28日公布了《關于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，已于2003年6月1日開始實施。隨后，《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》也經(jīng)最高法院審委會第1334次會議討論通過并于今天予以公布，2005年8月1日起施行。
集體土地和農(nóng)用土地不適用《解釋》
記者：《解釋》調(diào)整涉及的土地使用權范圍是否包括所有的土地使用權。
答：《土地管理法》第2條規(guī)定，我國實行土地全民所有制和勞動群眾集體所有制，全民所有即國家所有。與土地所有制相對應，我國目前土地使用權也可分國有土地使用權和集體土地使用權兩類。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)是指在依法取得的國有土地使用權的土地上進行基礎設施、房屋建設的行為，由此決定房地產(chǎn)開發(fā)所需要的土地僅限于國有土地，而非集體土地；城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓�！锻恋毓芾矸ā芬裁鞔_規(guī)定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。因此，本《解釋》調(diào)整的范圍只限于涉及國有土地使用權的合同糾紛案件，不包括集體所有土地，這在《解釋》的名稱中已作出明確界定。
按照《土地管理法》確立的土地用途管制制度和基本農(nóng)田保護制度，我國土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地。在國有土地上，對于按照土地利用總體規(guī)劃劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的農(nóng)用地要嚴格管理，因房地產(chǎn)開發(fā)建設需要使用國有建設用地的，可通過出讓或者劃撥的方式取得；涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。因此，本《解釋》調(diào)整的國有土地范圍為國有建設用地，不包括國有農(nóng)用地。
不輕易確認合同無效
記者：《解釋》在對合同效力的認定上，是如何體現(xiàn)促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展和維護穩(wěn)定的土地交易秩序這一目標的。
答：合同效力的認定不僅關系著土地交易關系的穩(wěn)定和當事人合法權益的保護，而且關系到房地產(chǎn)市場的有序發(fā)展。因此，《解釋》根據(jù)《合同法》的規(guī)定，結合社會現(xiàn)狀和審判實際，在對欠缺生效條件合同的效力認定處理上，采取了補救性的措施，即當事人只要在向人民法院起訴前，符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件，不存在《合同法》第52條規(guī)定的無效情形，就應當認定合同有效，盡量尊重當事人雙方的意思表示，不輕易確認合同無效，以促進合同加速履行和社會資源的有效利用。
這在《解釋》的第2條、第3條、第9條、第11條、第12條、第13條、第15條、第16條均有體現(xiàn)。同時，對當事人訂立的隱藏真意的合同，我們按照合同約定的實質(zhì)內(nèi)容，作出符合當事人真實意思表示的認定,而不是簡單地認定合同無效。此外，在合同的解除上，《解釋》嚴格當事人行使解除權的條件，只有在出現(xiàn)根本違約，合同目的無法實現(xiàn)的情況下，當事人請求解除的才予以支持。這樣，人民法院在適用法律過程中既能維護法律的嚴肅性，又能維護合同交易關系的穩(wěn)定性，確保房地產(chǎn)市場快速發(fā)展。
《解釋》實施后開發(fā)區(qū)管委會訂立的出讓合同無效
記者：《解釋》對當前國務院開展的土地市場整治工作中有關開發(fā)區(qū)管委會自行出讓土地的問題是如何認定和處理的。
答：根據(jù)《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，土地使用權出讓合同的出讓方為市、縣人民政府土地管理部門，其他部門無權出讓。但由于以往土地市場管理不規(guī)范，特別是對各類開發(fā)區(qū)內(nèi)的土地管理缺乏有效措施，導致了一些開發(fā)區(qū)的國有土地出讓、轉(zhuǎn)讓呈現(xiàn)無序狀態(tài)，開發(fā)區(qū)管委會擅自出讓土地的情況較為嚴重，引發(fā)了大量的合同糾紛。
針對上述情況，目前國務院已經(jīng)對全國土地市場部署開展治理整頓工作，其中開發(fā)區(qū)即為整治的重點。為配合國務院此項工作，我們在制定司法解釋時，堅持既要依法規(guī)范土地出讓行為，同時也要考慮我國實際情況，盡量維護土地市場現(xiàn)有秩序的穩(wěn)定。
為此，在綜合相關部門意見的基礎上，《解釋》對開發(fā)區(qū)管委會訂立的土地使用權合同效力認定作出區(qū)別對待的規(guī)定。首先，為配合國務院開展的土地市場整治工作，加大促進國土管理部門對土地市場的管理力度，《解釋》明確將不具備法定主體資格的開發(fā)區(qū)管委會與受讓人訂立的土地使用權出讓合同按無效處理，對今后土地出讓行為可以給予有效規(guī)范。
其次，考慮到我國目前實際情況，對開發(fā)區(qū)管委會遺留下的為數(shù)不少的出讓土地問題，仍采取一定的補救手段，即在起訴前經(jīng)過市、縣人民政府土地管理部門追認的，可以認定有效，同時為防止追認手段的濫用，有效規(guī)范今后的土地出讓行為，對追認的范圍限定在本《解釋》實施之前的情況。《解釋》實施以后，開發(fā)區(qū)管委會再行訂立的土地使用權出讓合同一律按照無效處理。通過寬嚴相濟的規(guī)定，對此類糾紛給予合理解決。
《解釋》的出臺有利于和諧社會的構建
記者：最后請您談談制定這個司法解釋的意義。
答：第一、《解釋》的公布實施，有利于推動我國房地產(chǎn)市場各項制度的改革和土地交易市場健康有序地發(fā)展。
房地產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟的一個重要支柱產(chǎn)業(yè)，關系到我國國民經(jīng)濟的快速發(fā)展和綜合國力的增強，其發(fā)展更將會帶動50多個相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并促進旅游、金融、商業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為增加財政收入，推動城市經(jīng)濟發(fā)展提供物質(zhì)基礎和前提條件。
我國房地產(chǎn)各項制度改革的深化，客觀上必然要求建立一個功能完善，穩(wěn)定有序的房地產(chǎn)市場體系，而房地產(chǎn)市場的建立又依賴土地市場和商品房市場的完美結合。土地作為社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎，歷來是我國一個十分重要的問題，它涉及眾多領域，關系到國民經(jīng)濟的全面發(fā)展和社會主義和諧社會的構建以及國家、集體、個人的根本利益。
自1988年城市國有土地開始實行有償、有期限使用制度以來，我國的房地產(chǎn)市場體系得以建立并迅猛發(fā)展，國家財政收入借此也快速增長。但土地的有限性和不可再生性，決定了必須建立一個高效有序運行的土地市場，以保障土地利用效益的最大化。
但由于我國房地產(chǎn)市場仍處于發(fā)育階段，市場功能還不健全，市場交易行為也不規(guī)范，引發(fā)了許多糾紛，影響了社會的穩(wěn)定，阻礙了我國房地產(chǎn)各項制度改革的進程。在現(xiàn)行立法尚不完善的情況下，《解釋》的出臺對規(guī)范我國房地產(chǎn)一級市場、二級市場乃至三級市場(即商品房交易市場)的土地交易行為，維護房地產(chǎn)市場秩序，促進市場經(jīng)濟誠信體系的建立和房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展，都將產(chǎn)生積極的影響。
第二、《解釋》的公布實施，有利于保護房地產(chǎn)市場開發(fā)經(jīng)營主體和廣大人民群眾的合法權益。
房地產(chǎn)業(yè)作為社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎性、先導性產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展需要一個良好的市場誠信氛圍和法律環(huán)境，《解釋》通過對土地一級市場和二級市場存在的各類糾紛予以公平、及時的解決，有力地維護了房地產(chǎn)市場開發(fā)經(jīng)營主體的利益。房地產(chǎn)市場的有序發(fā)展不僅可以促進國民經(jīng)濟的發(fā)展，而且與廣大人民群眾的切身利益密切相關。
房地產(chǎn)業(yè)在為推動城市基礎設施建設提供物質(zhì)基礎和前提條件的同時，更有利于逐步改善城市居民的居住條件。據(jù)相關資料表明，隨著城鎮(zhèn)居民住房的商品化和市場化，目前房地產(chǎn)開發(fā)建設的商品房近90%由個人購買，而商品房的開發(fā)建設與土地市場具有直接的關系。因此，《解釋》在對房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營主體依法保護的同時，也充分保護了廣大人民群眾的合法權益，也是人民法院落實執(zhí)行“司法為民“要求的具體體現(xiàn)。
第三、《解釋》的公布實施，有利于法制的統(tǒng)一和社會主義和諧社會的構建。
房地產(chǎn)作為不動產(chǎn)，屬于民事財產(chǎn)權的范疇，應由物權法進行調(diào)整�，F(xiàn)行的《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》作為行政性法律，主要是從行政管理的角度對房地產(chǎn)的開發(fā)經(jīng)營行為加以規(guī)定。
由于目前我國還沒有完善的不動產(chǎn)法律，物權法也尚未出臺，因此，人民法院在處理法律關系復雜的房地產(chǎn)糾紛案件時缺乏具體明確的法律依據(jù)，適用法律不統(tǒng)一。這不僅不利于平等保護當事人的合法權益，也不符合法制統(tǒng)一原則的要求。
《解釋》的制定出臺，為人民法院正確、及時處理房地產(chǎn)糾紛案件，維護房地產(chǎn)市場秩序，公平保護當事人合法權益提供了有力的法律武器。這不僅有利于實現(xiàn)人民法院公正與效率的工作主題，也有利于保障我國法制的統(tǒng)一，而且更有利于促進經(jīng)濟與社會全面發(fā)展和社會主義和諧社會的構建。
【來源：人民法院報】
