最典型的事件是“二五”計(jì)劃期間政府部門實(shí)行的“兩本賬”制度。這項(xiàng)制度來源于1958年中央提出的《工作方法六十條(草案)》，其要求中央在制定生產(chǎn)計(jì)劃時(shí)要搞兩本賬，一本是必成的計(jì)劃，這一本公布；第二本是期成的計(jì)劃，這一本不公布。地方也有兩本賬，地方的第一本就是中央的第二本賬，這在地方成了必成的，地方自然也還有一本期成的賬。
董志凱說，“兩本賬”制度造成從中央到地方的計(jì)劃層層加碼，級(jí)級(jí)往下追高，為計(jì)劃的層層加碼打開了一個(gè)重要的渠道。中央帶頭搞兩本賬，各級(jí)就都搞自己的兩本帳。下到基層，同一個(gè)指標(biāo)就有六七種賬了。
由于對(duì)高速度的追求，導(dǎo)致正式的“二五”國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃并未形成，只提出了計(jì)劃建議和編制了計(jì)劃草案。
一個(gè)計(jì)劃“走了樣”的笑話
報(bào)告主編劉國光在這份研究報(bào)告的前言里寫到，從上個(gè)世紀(jì)50年代開始，中國學(xué)習(xí)和實(shí)施了蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度。但是，受中國自身?xiàng)l件的制約，理想的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度在中國難以實(shí)現(xiàn)，受計(jì)劃管理制約的那一部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也多少“走了樣”。
董志凱講了一個(gè)發(fā)生在“一五”期間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)“走了樣”的事：東北地區(qū)有大片的旱地，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民發(fā)明了一種叫做“雙輪雙鏵犁”的工具，耕畜是北方地區(qū)特有的馬匹，極大地提高了耕地的效率，于是當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)干部在主持《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》中，規(guī)定在3年～5年內(nèi)，要在全國推廣“雙輪雙鏵犁”600萬部，生產(chǎn)計(jì)劃要達(dá)到500萬部。
然而，我國南方的農(nóng)田大多是水田，而且耕畜用的是牛，90%以上的“雙輪雙鏵犁”都只能閑置不用。最后只能將這種犁的產(chǎn)量調(diào)整為180萬部。事實(shí)上，1956年生產(chǎn)部門加緊生產(chǎn)出來的170多萬部犁最后只銷出80萬部，后來還又被退回了15萬部。
董志凱說，雖然這件事今天聽起來像個(gè)笑話，但卻反映了當(dāng)年計(jì)劃、決策的形成與修訂缺乏廣泛參與的民主機(jī)制。
在計(jì)劃管理體制下，原來的國家計(jì)委大量的具體管理工作體現(xiàn)于通過按計(jì)劃分配國家投資來配置資源。在制定投資計(jì)劃時(shí)，要反復(fù)填報(bào)表格，層層召開長時(shí)間的計(jì)劃會(huì)議，并對(duì)追加或壓縮投資進(jìn)行反復(fù)磋商。
在這一過程中，典型的現(xiàn)象是，部門和地方提出的投資需求不斷追加，而計(jì)委、財(cái)政部不得不考慮資金的可能，反復(fù)壓縮投資需求。而投資數(shù)額確定以后，投資的實(shí)施與效果由要到錢的部門負(fù)責(zé)，這樣投入和產(chǎn)出是分家的，投資的效益不穩(wěn)定。
“六五”是個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)
參加研究的課題組專家介紹說，以往的幾個(gè)五年計(jì)劃都是僅僅關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計(jì)劃。從“六五”計(jì)劃開始，我國的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中增加了社會(huì)發(fā)展的內(nèi)容，計(jì)劃的題目也相應(yīng)改為“國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”。“六五”計(jì)劃突出了社會(huì)的發(fā)展，對(duì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面進(jìn)行計(jì)劃安排，特別是強(qiáng)調(diào)了人民生活的改善、勞動(dòng)就業(yè)、環(huán)境保護(hù)等方面。
專家們認(rèn)為，這一變化反映了隨著改革開放后觀念的變化，人的因素在國家計(jì)劃中的地位在增強(qiáng)；說明單純追求經(jīng)濟(jì)速度的理念在新的發(fā)展觀下開始調(diào)整。至此，我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略開始從速度型向效益型轉(zhuǎn)變。
董志凱介紹說，從制定第六個(gè)五年計(jì)劃開始，五年計(jì)劃的制定就開始步入正規(guī)化軌道，即必須經(jīng)過全國人民代表大會(huì)審核通過。在編制方法上，隨著市場(chǎng)調(diào)節(jié)范圍越來越大和指導(dǎo)性計(jì)劃指標(biāo)成為主體，五年計(jì)劃和年度計(jì)劃的指標(biāo)體系也趨于簡(jiǎn)化。老百姓的知情權(quán)和參與權(quán)也逐漸提高。在第十個(gè)五年計(jì)劃的編制過程中，還曾公開征求意見和建議。
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