(聲明：刊用中國(guó)《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
文/于津濤
事實(shí)上，黨的各項(xiàng)方針制度不能說(shuō)不健全，但如果束之高閣，那就成了一紙空文。
在中國(guó)，一位優(yōu)秀的德才兼?zhèn)涞目h處級(jí)官員步入正部級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部序列到底需要多長(zhǎng)時(shí)間？在縣、市、省甚至更高級(jí)別的黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位上最多能干多長(zhǎng)時(shí)間？這曾經(jīng)是一個(gè)類似哈姆雷特式的對(duì)官員仕途命運(yùn)的疑問，顯然其中充滿著不確定性。
這種“不確定性”常會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)極端：一是縣、市一級(jí)的干部職級(jí)升遷、崗位變動(dòng)迅速、頻繁，更不乏某些干部因某種因緣際會(huì)奇跡般地得到“火箭式”的提升；二是步入較高職級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部序列后，干部的任職時(shí)間、崗位、屬地常出現(xiàn)凝固不前的穩(wěn)態(tài)，能上不能下，能進(jìn)不能退，甚至“官滿為患”。
中共中央正在部署推進(jìn)的干部人事制度改革試圖打破這塊堅(jiān)冰。
近日，中共中央辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《任期規(guī)定》)、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《交流規(guī)定》)、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《回避規(guī)定》)三個(gè)文件，規(guī)定：縣以上黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部的每個(gè)任期為5年；在一個(gè)任期內(nèi)因工作特殊需要調(diào)整職務(wù)，一般不得超過一次；在同一職位上連續(xù)任職達(dá)到兩個(gè)任期10年的，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任同一職務(wù)；在同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)累計(jì)最長(zhǎng)任職時(shí)間為15年；在同一職位上任職滿10年的，必須交流。
在任職過程中，姻親關(guān)系、成長(zhǎng)地回避則成為剛性要求�！痘乇芤�(guī)定》第十四條表明：領(lǐng)導(dǎo)干部必須服從回避決定；無(wú)正當(dāng)理由拒不服從的，就地免職或者降職使用。
顯然，在干部人事制度改革中，任期、提拔、交流、回避等最敏感的神經(jīng)元已經(jīng)觸動(dòng)，堅(jiān)冰在融化。
“中共中央對(duì)縣級(jí)以上黨政‘一把手’的任期、交流從時(shí)間到空間明確界定上下限，這顯然是對(duì)‘一把手’的權(quán)力進(jìn)行真正的限制；而在同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)最多任職15年，將有益于進(jìn)一步打破領(lǐng)導(dǎo)干部終身制。特別是任期制，在黨內(nèi)呼喚已久，三規(guī)定出臺(tái)之后，在干部任用上將更加有章可循。”中共中央黨校黨建部盧先福教授表示。
至此，中辦關(guān)于干部人事制度改革的一系列文件與此前頒行的《公務(wù)員法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》等法律法規(guī)一道，構(gòu)成了一個(gè)較為完備的干部人事工作法規(guī)體系，制度設(shè)計(jì)更趨完善。
從“小步快跑”到“穩(wěn)步推進(jìn)”
依據(jù)《任期規(guī)定》，從縣委書記做到省委書記這一職位最快也需要12年。前提則是：在規(guī)定許可范圍內(nèi)，這名官員在每一個(gè)任期內(nèi)(5年)都會(huì)“因工作特殊需要”被調(diào)整職務(wù)，得到升遷(每個(gè)任期一般不得超過一次)；而且他也不必干滿5年，每3年就會(huì)得到一次調(diào)整職級(jí)的機(jī)會(huì)。
“但這顯然已經(jīng)不是一種常態(tài)，而是一種特例了�？梢岳斫鉃�，此次干部人事制度改革在制度設(shè)計(jì)上為優(yōu)秀人才的脫穎而出也留下了可操作的空間，但在任期要求上，更強(qiáng)調(diào)保持干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性，在交流上則注重?cái)U(kuò)大交流的范圍和區(qū)域。”原中共中央組織部部長(zhǎng)張全景在接受記者專訪時(shí)就此評(píng)價(jià)道。
張全景不久前剛剛在浙江省考察調(diào)研了縣(市、區(qū))黨政正職跨市交流的情況。
記者了解到，自去年6月開始，浙江省試行了縣(市、區(qū))黨政正職跨市交流，到今年7月份為止，已經(jīng)有25名縣(市、區(qū))黨政正職領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了交流。其中，提拔交流的16人，平職交流的9人；擔(dān)任縣(市、區(qū))委書記的14人，擔(dān)任縣(市、區(qū))長(zhǎng)的11人；平均年齡42.08歲，最小的37歲。各市交流人數(shù)與所轄縣(市、區(qū))數(shù)量基本成正比。
張全景指出：“此次中央出臺(tái)的關(guān)于干部任期、交流、回避制度的規(guī)定是歷史經(jīng)驗(yàn)與時(shí)代需要的結(jié)合，也是理論與實(shí)踐的結(jié)合。這三個(gè)文件針對(duì)干部人事制度改革過程中迫切需要解決的問題進(jìn)行分析研究，同時(shí)吸收了全國(guó)各地的成功經(jīng)驗(yàn)，因此有很強(qiáng)的可操作性與針對(duì)性。過去各省雖然也在做，但做法五花八門，在任期時(shí)間上各有各的理解，隨意性很大，現(xiàn)在把原則性和靈活性、一般性和特殊性統(tǒng)一起來(lái)，更便于組織人事部門操作執(zhí)行�！�
以往基層干部隊(duì)伍中普遍存在一種不正常的心理預(yù)期，往往任期還沒到就想踮著腳尖往上走，這是十分不正常的。
“事實(shí)上，越到高層，干部隊(duì)伍愈趨穩(wěn)定，基層則反之。一市一縣黨政正職十年七任、甚至十年八任的現(xiàn)象并不少見。因此，各地組織部門在進(jìn)行任期制試點(diǎn)的實(shí)踐過程中，更注重通過制度設(shè)計(jì)對(duì)干部升遷交流的人為空間進(jìn)行打壓：一看是否按程序用人；二看是否存在錢權(quán)交易。隨著制度的完善，對(duì)違規(guī)用人查處的力度在加大，跑官要官、買官賣官、突擊提拔任命、帶‘病’提拔的不正�，F(xiàn)象將越來(lái)越少。”四川省委組織部干部一處處長(zhǎng)戴允康表示。
可以觀察到，今后在干部提拔任用過程中，“小步快跑”和“超級(jí)提拔”的將越來(lái)越少，而“穩(wěn)定推進(jìn)”，至少干滿一個(gè)五年任期將成為官場(chǎng)常態(tài)。
“湖南經(jīng)驗(yàn)”的啟示
“如果一位領(lǐng)導(dǎo)干部40歲時(shí)就任‘一把手’，然后在這個(gè)位置上一干二十年不動(dòng)，那這和終身制幾乎沒有什么區(qū)別�！焙鲜」ど绦姓芾砭衷缭谌ツ昃瓦M(jìn)行了干部任期制試點(diǎn)，湖南省委組織部研究室主任冀準(zhǔn)在進(jìn)行試點(diǎn)調(diào)研時(shí)工商管理局有人提出，各局局長(zhǎng)能不能最多干滿四個(gè)任期二十年？冀準(zhǔn)這樣回答道。
“我當(dāng)時(shí)就說(shuō)，正職在同一職位上連續(xù)任職最多十年。這應(yīng)該是一個(gè)剛性規(guī)定，否則還叫什么任期制呢？”
早在2002年6月，湖南省便在懷化市選擇會(huì)同、靖州兩縣，率先在全省進(jìn)行了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制試點(diǎn)工作；2005年7月底，試點(diǎn)工作由懷化兩縣試點(diǎn)擴(kuò)大到懷化全市、常德桃源縣、省工商局系統(tǒng)和長(zhǎng)沙瀏陽(yáng)市。
試點(diǎn)規(guī)定：委任制和選任制的黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任期為5年，在同一職位上連續(xù)任職不超過兩個(gè)任期(共計(jì)10年)，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任縣處級(jí)以上同一職級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)累計(jì)不得超過15年。
在試行任期制過程中，懷化市則設(shè)置了9條干部安排渠道，即：提拔、連任、交流、改任下一職級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、待崗、到企事業(yè)單位任職、退休、離職分流等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自推行任期制以來(lái)，懷化共有150名領(lǐng)導(dǎo)干部被改任為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或降職，35名領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)要求提前離崗或退休。
“中組部曾在懷化召開了全國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制座談會(huì)，對(duì)懷化市的做法給予了充分肯定。事實(shí)上，湖南任期制試點(diǎn)工作比較成功、反響也較好。在進(jìn)行過程中幾乎沒有什么阻力。這種自上而下的改革還是比較順的。”湖南省委組織部研究室主任冀準(zhǔn)說(shuō)。
記者了解到，湖南省以試行領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制為突破口，探索建立健全正常的干部退出機(jī)制，大力疏通干部“出口”，在建立領(lǐng)導(dǎo)干部正常退出機(jī)制方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。
冀準(zhǔn)認(rèn)為，“任期制解決的是領(lǐng)導(dǎo)不到年齡不退，或者在任期內(nèi)頻繁變動(dòng)太多的問題。任期制與領(lǐng)導(dǎo)干部年齡不畫等號(hào)，這是兩個(gè)問題。實(shí)際上，嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部任期制對(duì)提高黨的執(zhí)政能力十分重要，否則，對(duì)執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)長(zhǎng)期不守信用很危險(xiǎn)。”
事實(shí)上，《任期規(guī)定》與“湖南經(jīng)驗(yàn)”大體暗合，只不過，湖南的任期試點(diǎn)同樣適用于黨政副職領(lǐng)導(dǎo)干部。
“特殊需要”尚需進(jìn)一步詮釋
“有了制度，關(guān)鍵還在于執(zhí)行，以及在執(zhí)行過程中能不能動(dòng)‘硬’的。比如此次《任期規(guī)定》明確規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定，如因工作特殊需要調(diào)整職務(wù)，一般最多不超過一次，如果變動(dòng)超過二次了，就違背了干部選拔任用條例，應(yīng)該納入監(jiān)督范圍�！彼拇ㄊ∥M織部干部一處處長(zhǎng)戴允康說(shuō)。
戴允康認(rèn)為，制度的剛性設(shè)計(jì)應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)，“即使如此，事實(shí)上還是難以避免選‘喜歡的人’這樣的事情發(fā)生，要公平公正地選人，是不是制度設(shè)計(jì)就能完全解決問題？對(duì)組織部門來(lái)說(shuō)，選任干部時(shí)應(yīng)該嚴(yán)格比照‘尺度’，也就是按照規(guī)定動(dòng)作執(zhí)行，控制人為可能操作的空間�！�
“這三個(gè)規(guī)定的出臺(tái)事實(shí)上是黨的自身建設(shè)改革的一個(gè)進(jìn)步，符合民心。針對(duì)一段時(shí)期以來(lái)，人民群眾呼喚很久的問題進(jìn)行了規(guī)范和梳理，比如干部在任期內(nèi)必須至少任滿一個(gè)任期。但我也有一個(gè)憂慮，就是‘因工作特殊需要調(diào)整職務(wù)除外’，這一點(diǎn)有弊有利。有利的方面是，給優(yōu)秀人才脫穎而出留下制度空間；但弊端也是明顯的，就是仍然留下了一個(gè)‘口子’，有消極的一面�！背啥际形h校黨建部主任劉益飛告訴記者。
“《任期條例》還是一部暫行條例，表明允許修改完善�！眲⒁骘w建議，對(duì)何謂“特殊需要”應(yīng)該進(jìn)一步界定并具象化，“任何制度都有例外，這很正常，關(guān)鍵是不能以少數(shù)人的意志為轉(zhuǎn)移，如遇例外情況應(yīng)該遵循什么樣的程序進(jìn)行？這樣民主和監(jiān)督的作用才能體現(xiàn)�！�
需要指出的是，《任用條例》適用于縣以上正職領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)為數(shù)眾多的副職領(lǐng)導(dǎo)任期沒有做出明確規(guī)范，事實(shí)上縣以上副職領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍亟待瘦身。因此，規(guī)定還有進(jìn)一步完善的空間。
“最近有報(bào)道，某地縣長(zhǎng)調(diào)動(dòng)，也會(huì)突擊提拔安排100多人，這樣的事情如果繼續(xù)發(fā)生是很危險(xiǎn)的。事實(shí)上，黨的各項(xiàng)方針制度上不能說(shuō)不健全，但如果束之高閣，那就成了一紙空文。因此，中央出臺(tái)的三項(xiàng)規(guī)定關(guān)鍵在于抓落實(shí)，定了就要堅(jiān)決執(zhí)行，成為剛性指導(dǎo)。交流和回避制度近年來(lái)執(zhí)行得比較好，而任期制則首次以文件的形式固定下來(lái)，那就應(yīng)該選擇有利時(shí)機(jī)，緊密與換屆相結(jié)合，有些人該上就上該下就下，抓住歷史機(jī)遇，做好干部人事布局工作。”原中組部部長(zhǎng)張全景指出。
(摘自《瞭望東方周刊》)
