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揭開"雙規(guī)"的朦朧面紗
"雙規(guī)"是怎么誕生的 記者：在中國(guó)反腐大業(yè)中，恐怕沒有什么手段比"雙規(guī)"更令腐敗分子惶惶不可終日了。當(dāng)然，準(zhǔn)確提法是"兩規(guī)"，在監(jiān)察部門叫"兩指"。很多普通人都好奇，這種反腐敗的特殊手段是如何在中國(guó)應(yīng)運(yùn)而生的呢？ 李永忠（下稱"李"）：上個(gè)世紀(jì)80年代末90年代初，國(guó)內(nèi)腐敗現(xiàn)象呈易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢(shì)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)臨危受命，承擔(dān)著查處嚴(yán)重腐敗案件的重任。雖重任在肩，手段卻只有一張嘴、一支筆。在此尷尬情況下，一些能夠突破的大案要案活生生地煮成夾生飯；一些本該繩之以法的腐敗分子，眼睜睜地逃脫懲處。在反腐斗爭(zhēng)形勢(shì)嚴(yán)重的特殊時(shí)期，一種紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件所亟須的特殊組織措施和調(diào)查手段--"兩規(guī)"、"兩指"應(yīng)運(yùn)而生。"兩規(guī)"最早見于1990年12月9日國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》（1997年5月9日廢止），條例中明確規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查中有權(quán)"責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就監(jiān)察事項(xiàng)涉及的問題做出解釋和說明"。1997年5月9日第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第25次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)"責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)對(duì)調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題做出解釋和說明"。《監(jiān)察法》中，"兩指"代替了原行政監(jiān)察條例中的"兩規(guī)"，成為突破要案的一種行之有效的重要手段。 "雙規(guī)"的威力來自何處 記者：據(jù)我們所知，很多腐敗分子都是在"兩規(guī)"期間交代出犯罪事實(shí)的，您前邊提到"兩規(guī)"是"特殊組織措施和調(diào)查手段"，其中"特殊"是何含義？ 李："兩規(guī)"、"兩指"措施的威力來自三個(gè)方面。一是來自一些基本證據(jù)的掌握。被調(diào)查對(duì)象都明白，凡是被采取"兩規(guī)"、"兩指"措施的，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)都掌握了相當(dāng)部分證據(jù)。二是來自被調(diào)查對(duì)象權(quán)力的暫停行使。權(quán)力在腐敗分子手中，不僅是謀利的工具，而且是掩蓋違法犯罪的保護(hù)傘。在"兩規(guī)"、"兩指"時(shí)段，一些知情者、受害者，不再受被調(diào)查對(duì)象權(quán)力的威懾，而大膽向組織揭發(fā)控告；一些涉案人員也失去了"保護(hù)傘"的庇護(hù)。"兩規(guī)"、"兩指"措施能有效地使被調(diào)查對(duì)象的屁股離開馬桶，從而產(chǎn)生人所盡知的、臭味迅即出來的"馬桶效應(yīng)"。三是來自信息的不對(duì)稱。"兩規(guī)"、"兩指"期間，被調(diào)查對(duì)象惟一受到限制的是與外界聯(lián)系。這也是外界感到 "神秘"與"特殊"之處。被調(diào)查對(duì)象不了解在此期間自己的違紀(jì)違法問題，哪些已東窗事發(fā)，哪些已反戈一擊，哪些已后院起火，哪些已鐵板釘釘？信息的不對(duì)稱會(huì)使其處于一種必然的劣勢(shì)地位，具有豐富辦案經(jīng)驗(yàn)的人員就會(huì)利用這種優(yōu)勢(shì)，從證據(jù)上、政治上、心理上精心設(shè)計(jì)，從中查找其弱點(diǎn)和破綻，予以突破。 "雙規(guī)"的生活很可怕？ 記者：聽說您在地方紀(jì)委當(dāng)過6年案件檢查室主任，也曾對(duì)調(diào)查對(duì)象實(shí)施過"雙規(guī)"，不少人想像"雙規(guī)"的生活非�？膳�，是這樣嗎？ 李：應(yīng)當(dāng)說，"雙規(guī)"下的生活和"非典"隔離有類似之處。被調(diào)查對(duì)象與調(diào)查組人員同吃同住，惟一不同的是"雙規(guī)"人員與外界的聯(lián)系受到一定程度的限制。由于對(duì)查辦案件中的"兩規(guī)"、"兩指"措施的宣傳遠(yuǎn)不及對(duì)"非典"隔離措施的宣傳，因此一些人對(duì)此產(chǎn)生不理解乃至誤解。 其實(shí)，"兩規(guī)"、"兩指"既是一種調(diào)查措施，也是一種保護(hù)措施，避免被調(diào)查對(duì)象再犯錯(cuò)誤，或受到不必要的干擾和影響。如海關(guān)總署原副署長(zhǎng)王樂毅被"兩規(guī)"后，情緒緊張，夜間心律最低每分鐘31次，由于他曾患有心衰、房顫和高血壓等病，調(diào)查組及時(shí)安排他住院治療，醫(yī)院為其安裝了最好的心臟起搏器。經(jīng)過兩個(gè)月的治療，王樂毅身體恢復(fù)正常。春節(jié)前，組織安排他與遠(yuǎn)在家鄉(xiāng)的老父母通了電話；過生日，給他買了蛋糕；生活上，根據(jù)其飲食習(xí)慣安排飯菜。在耐心細(xì)致的思想工作和鐵的事實(shí)面前，王樂毅交代了收受賴昌星以及海關(guān)系統(tǒng)有關(guān)人員所送的巨額錢款等問題。 "兩規(guī)"的限制 記者：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)采取"兩規(guī)"、"兩指"措施有無明確具體的行為規(guī)范，有哪些限制性條件？ 李：1998年6月到2001年9月以來，中央紀(jì)委、監(jiān)察部相繼出臺(tái)了四個(gè)規(guī)范性文件，對(duì)"兩規(guī)"、"兩指"措施做了進(jìn)一步規(guī)范和完善。 采取"兩規(guī)"是非常嚴(yán)肅慎重的事情。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不會(huì)也不能夠隨意對(duì)調(diào)查對(duì)象采取"兩規(guī)"措施，只能對(duì)已掌握一些違紀(jì)事實(shí)及證據(jù)，具備給予紀(jì)律處分的涉嫌違紀(jì)黨員或行政監(jiān)察對(duì)象使用；二是限制適用階段，只能在案件調(diào)查階段使用；三是限制使用主體，只有一定級(jí)別的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)才能批準(zhǔn)或使用；四是限制使用時(shí)限，從沒有統(tǒng)一規(guī)定到從嚴(yán)掌握，并在申請(qǐng)使用時(shí)報(bào)批具體時(shí)限；五是限制使用地點(diǎn)，從無硬性要求到有具體規(guī)定。 "雙規(guī)"和法律的關(guān)系 記者：作為一種非常規(guī)手段，"兩規(guī)"、"兩指"與現(xiàn)實(shí)的法律、法規(guī)的運(yùn)行難免會(huì)發(fā)生沖突。比如廣州市一國(guó)企總經(jīng)理"雙規(guī)"期間被選為人大代表，某官員上午在人代會(huì)上作報(bào)告，下午被"雙規(guī)"。怎樣處理"雙規(guī)"措施與法律之間的關(guān)系？ 李：由政策而法規(guī)，由法規(guī)而法律，是解決"兩規(guī)"與現(xiàn)行的法律沖突的正確途徑。這方面香港的成功做法可資借鑒。 1971年港英政府頒布了全新的《防止賄賂法案》，該法案擴(kuò)大了犯罪概念的范疇和懲治范圍，加重了刑罰。1974年2月，香港廉政公署成立。到1977年10月，廉署在反貪污行動(dòng)中逮捕了260名警官，引起警務(wù)人員強(qiáng)烈不滿，數(shù)千警務(wù)人員游行示威，廉署總部遭到襲擊。在此壓力下，總督頒布了部分特赦令，要求廉署對(duì)1977年10月1日前的貪污行為停止追究。這種讓步反而助長(zhǎng)了部分警察的囂張氣焰，甚至提出解散廉署�？偠讲坏貌徽匍_立法局緊急會(huì)議，通過了《警務(wù)條例》修正案，規(guī)定任何警官如果拒絕執(zhí)行命令，即被開除，并不許上訴。當(dāng)年的港英總督用法制手段平息"警廉沖突"的做法，應(yīng)該為今天我們規(guī)范"兩規(guī)"、"兩指"所參照。香港廉署依法對(duì)公務(wù)員的生活及消費(fèi)水平調(diào)查，高于官職收入水平而不能做出合法解釋的，即可立案調(diào)查。而我們目前在這方面立法還比較欠缺。 "兩規(guī)"期間被選為人大代表的情況，一方面說明"兩規(guī)"不限制其政治權(quán)利的享有；另一方面，也說明辦案單位與組織部門聯(lián)系的渠道不夠順暢，輿論監(jiān)督不到位，才使他的問題不為群眾所知，因而當(dāng)選人大代表。至于某官員上午在人代會(huì)上作報(bào)告，下午被"兩規(guī)"，則說明"兩規(guī)"的使用有嚴(yán)格的審批程序，在批準(zhǔn)前某官員的行動(dòng)沒有絲毫受限。從某種意義上講，"兩規(guī)"、"兩指"是對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)和司法體制拾遺補(bǔ)缺的過渡辦法，需要逐步法制化。 12年來，如果不是堅(jiān)決而大膽地行使"兩規(guī)"、"兩指"措施，一些嚴(yán)重腐敗案件很難突破，人民群眾對(duì)反腐敗的信心也很難增強(qiáng)。"兩規(guī)"、"兩指"措施，維護(hù)的是最廣大人民的根本利益，其產(chǎn)生的負(fù)作用，現(xiàn)階段明顯低于正作用。兩利相權(quán)取其重；兩害相權(quán)取其輕。因此，評(píng)價(jià)"兩規(guī)"、"兩指"措施，當(dāng)以利一而害百，君子不趨其利；害一而利百，君子不辭共害為借鑒。切忌以偏概全，感情用事；切忌臆想當(dāng)然，超越階段。 "雙規(guī)"的局限性 記者：作為一種權(quán)宜之計(jì)，"兩規(guī)"、"兩指"是否也有一定的局限性？如果有，這種局限性表現(xiàn)在哪里？ 李："兩規(guī)"、"兩指"措施的局限性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是這種手段與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，特別是與黨章賦予紀(jì)委的職責(zé)、任務(wù)以及紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督的政治地位不相符；二是這種手段的缺乏強(qiáng)制力與被調(diào)查對(duì)象已嚴(yán)重違法亂紀(jì)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果不相符。世間任一事物，外延的擴(kuò)大，必然是內(nèi)涵的縮小，這些年來，為應(yīng)對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)之急，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在增加"兩規(guī)"、"兩指"調(diào)查手段的同時(shí)，辦案職能凸現(xiàn)了，監(jiān)督職能卻明顯縮小了。 宋朝名臣王安石曾以"令人無可非商鞅，商鞅能令政必行"的詩(shī)句，贊譽(yù)了商鞅變法。從商鞅變法到王安石變法，當(dāng)時(shí)和后來的非議一直沒斷過，而改革往往是在爭(zhēng)議和非議中前行。套用王安石的詩(shī)說：令人無可非"兩規(guī)"，"兩指"能使腐者敗。隨著依法治國(guó)的推進(jìn)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也將從以辦案為主逐步轉(zhuǎn)到以監(jiān)督為主，從而切實(shí)擔(dān)負(fù)起《黨章》賦予的監(jiān)督職責(zé)。 記者：您預(yù)計(jì)，這種權(quán)宜之計(jì)大概會(huì)保留到什么時(shí)候呢？ 李：說到這里，我想起了前一段播出的電視劇《絕對(duì)控制》。刑警薛冰在常規(guī)手段難以對(duì)付唐子杰那樣的腐敗分子的情況下，不得不舍生取義，采取非常規(guī)手段去偵破此案。如果要使更多反腐斗士避免薛冰式的自我犧牲，紀(jì)檢監(jiān)察體制的改革和"兩規(guī)""兩指"措施的改進(jìn)，就必須加快步伐。 我以為，從現(xiàn)在到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系前，隨著體制改革和措施改進(jìn)的穩(wěn)步推進(jìn)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)行使"兩規(guī)"、"兩指"措施不僅會(huì)越來越規(guī)范，越來越嚴(yán)格，適用范圍對(duì)象也會(huì)越來越小，適用頻率會(huì)越來越低。同時(shí)，我也認(rèn)為，在紀(jì)檢監(jiān)察體制的改革尚未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展前，在司法機(jī)關(guān)偵破領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案件尚未獲得更為獨(dú)立的權(quán)力前，"兩規(guī)"、"兩指"措施可能會(huì)延用相當(dāng)一段時(shí)間。 （摘自《南風(fēng)窗》）
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